lunes, 9 de mayo de 2016
¿Quién la integra?
Una vez presentados algunos aspectos generales, tanto sobre la organización territorial como sobre la
administración pública territorial, y reiterando el hecho, señalado anteriormente, que la Rama Ejecutiva
del Poder Público en el orden territorial está conformada, únicamente, por las Gobernaciones y las
Alcaldías (representadas por los Departamentos, Distritos y Municipios, en su papel de entidades
territoriales existentes en el país), en las siguientes páginas se presenta la definición, principales autoridades
y competencias de las citadas entidades.
Departamentos
• Definición y creación. El Departamento es la entidad territorial constituida por una porción del
territorio colombiano en la cual se han creado varios Municipios. Su creación corresponde al Congreso,
70 En el organigrama 7 de este documento se presenta una estructura tipo correspondiente a la organización administrativa que podría darse
un Departamento, un Municipio o un Distrito. Adicionalmente, en relación con la organización del Estado en el orden territorial (ver
organigramas 8 y 9), pueden existir, en las entidades territoriales, organismos y entidades descentralizadas o desconcentradas de otras
Ramas del Poder Público, como se verá en los capítulos 6 a 8 de este documento (p. ej. Tribunales Superiores del Distrito Judicial; Tribunales
Administrativos; Procuradurías Regionales; Defensorías Regionales; Contralorías y Registradurías Departamentales, Distritales y
Municipales; entre otros).
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previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la Constitución y los que se establezcan en la
LOOT, y una vez se verifiquen los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos en la
Constitución71. A octubre de 2009, existen 32 Departamentos en el país.
Las principales normas que regulan la organización y competencias de los Departamentos son la
Constitución Política (Art. 297 a 310), el Código de Régimen Departamental (Decreto-Ley 1222 de
1986), y las Leyes 617 de 2000, 715 de 2001, y 1176 de 2007.
• Competencias y funciones. El Departamento goza de autonomía para la administración de sus
asuntos seccionales y para la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro
de su territorio y, al tenor del artículo 298 de la Carta Política, ejerce funciones administrativas, de
coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los
Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las Leyes72.
De acuerdo con el artículo 7o
del Decreto-ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental), le
corresponde a los Departamentos:
– Participar en la elaboración de los planes y programas nacionales de desarrollo económico y
social y de obras públicas y coordinar la ejecución de los mismos.
– Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su cumplimiento y prestación, en
las condiciones que prevean las delegaciones que reciban y los contratos o convenios que para
el efecto se celebren.
– Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y programas nacionales y
departamentales, actividades económicas, que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus
habitantes.
– Prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios, promover su desarrollo y
el bienestar de sus habitantes.
– Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los Municipios, promover su desarrollo y
ejercer sobre ellos la tutela que las leyes señalen.
– Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la
conservación del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los
recursos naturales.
– Cumplir las demás funciones administrativas y prestar los servicios que señalen la Constitución
y las Leyes.
71 La Carta Política previó en su artículo 309 la transformación, automática, de las antiguas Intendencias y Comisarías (figuras de organización
territorial establecidas en la Constitución Política de 1886 y en los Actos Legislativos que la reformaron) en Departamentos (el caso de las
Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada; y de las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, y el Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina –para este último la Constitución, artículo 310, precisó que el Archipiélago se regiría, además de
las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros Departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de
inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico, estableciera el legislador–).
72 Por ejemplo, Leyes como la 715 de 2001 y la 1176 de 2007, establecen competencias y funciones de los Departamentos, y de las demás entidades
territoriales, principalmente en los sectores de salud, educación, y agua potable y saneamiento básico.
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SUELTOS PIES DE PAGINAS
En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política73, teniendo en cuenta la capacidad de gestión
administrativa y fiscal y de acuerdo con la población e ingresos corrientes de libre destinación (ICLD74),
el artículo 1o
de la Ley 617 de 2000 establece la siguiente categorización para los Departamentos del país.
Cuadro 16.
Categorías de Departamentos de acuerdo con la Ley 617 de 2000
Categoría Población (habitantes) ICLD
Especial Mayor o igual a 2.000.000 Mayores a 600.000 SMLM
Primera Entre 700.001 a 2.000.000 Entre 170.001 a 600.000 SMLM
Segunda Entre 390.001 a 700.000 Entre 122.001 a 170.000 SMLM
Tercera Entre 100.001 a 390.000 Entre 60.001 a 122.000 SMLM
Cuarta Menor o igual a 100.000 Menor o igual a 60.000 SMLM
SMLM: Salarios Mínimos Legales Mensuales.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 617 de 2000.
La categorización tiene efectos legales sobre el salario del Gobernador, sobre los límites de gasto
de funcionamiento de la entidad territorial, así como para la eventual delegación que pueda hacer la
ley, a uno o varios Departamentos, de atribuciones propias de los organismos o entidades públicas
nacionales (art. 302, C.P.).
PARA RECORDAR
Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante Decreto expedido antes del 31 de octubre, la categoría en la que se
encuentra clasificado el respectivo Departamento para el año siguiente, para lo cual tendrán en cuenta: i) las certificaciones
que expida el Contralor General de la República sobre los ICLD recaudados efectivamente en el año anterior y sobre
la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ICLD; y ii) la certificación que expida el DANE sobre
población para el año anterior (las certificaciones se remitirán al Gobernador, a más tardar, el 31 de julio de cada año).
Si el Gobernador no expide la certificación sobre categorización antes del 31 de octubre de cada año, dicha certificación será
expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre (parágrafo 4º, artículo 1o
, Ley 617 de 2000).
• Autoridades propias. En virtud de lo señalado en la Constitución Política, son autoridades del
Departamento, la Asamblea Departamental (órgano colegiado y deliberante) y el Gobernador (jefe de
la administración departamental), cuyas principales características son las siguientes:
– LaAsamblea Departamental. Es una corporación administrativa de elección popular integrada
por no menos de 11 miembros ni más de 31 (artículo 299 constitucional, modificado por el
Acto Legislativo 01 de 2007), denominados Diputados, quienes son elegidos, por los ciudadanos
que habitan en la jurisdicción del Departamento, para períodos de 4 años. La Asamblea goza
de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la
administración departamental.
De acuerdo con el artículo 300 de la Constitución (modificado por los Actos Legislativos 01 de 1996
y 01 de 2007), entre otras atribuciones, le corresponde a las Asambleas, por medio de Ordenanzas:
73 El artículo 302 prevé que la ley pueda establecer, para uno o varios Departamentos, diversas capacidades y competencias de gestión administrativa
y fiscal, distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y
circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
74 Los ICLD son los ingresos corrientes (los que se recaudan en forma regular) “excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado” (parágrafo 1 del artículo 3o
de la Ley 617 de 2000).
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– Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios del departamento.
– Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,
el apoyo financiero y crediticio a los Municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las
obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
– Adoptar los planes y programas de desarrollo para impulsar su ejecución y asegurar su
cumplimiento.
– Decretar, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales.
– Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de
rentas y gastos.
– Crear y suprimir Municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.
– Organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el
acto de su creación en el territorio que este mismo determine (art. 318 C.P.).
– Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración, crear establecimientos públicos y empresas
industriales y comerciales y aprobar la formación de sociedades de economía mixta.
– Regular, en concurrencia con el Municipio, el deporte, la educación y la salud en los
términos que determine la ley.
– Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del Departamento,
Secretarios del Despacho, Jefes de Departamentos Administrativos y Directores de
Institutos Descentralizados del orden Departamental.
– Proponer moción de censura respecto de los Secretarios de Despacho por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo, o por no atender los requerimientos y
citaciones de la Asamblea.
– Cumplir las demás funciones que le determine la Constitución y la ley.
– El Gobernador. Es un servidor público de elección popular, elegido, por los ciudadanos que
habitan en la jurisdicción del Departamento, para un periodo de cuatro años de gobierno, sin
posibilidad de reelección inmediata. Es el jefe de la administración seccional, representante de
la Rama Ejecutiva del Poder Público en su jurisdicción, representante legal del departamento y
agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, para la ejecución
de la política económica general y para los asuntos que, mediante convenios, la Nación acuerde
con el Departamento. La Constitución prevé que la ley fijará, entre otros aspectos, las calidades,
requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los Gobernadores.
PARA RECORDAR
En relación con la falta absoluta del Gobernador, el artículo 303 de la Constitución (modificado por el Acto Legislativo
02 de 2002) establece que si la falta absoluta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período constitucional,
se elegirá, popularmente, Gobernador para cumplir con el tiempo que reste (p. ej. para 2 o 3 años, si la falta se dio en
el segundo o en el primer año). En caso que la falta absoluta se presente a menos de 18 meses de terminar su período
constitucional, el Presidente de la República designará un Gobernador para lo que reste del período, respetando el partido,
grupo político o coalición por el cual fue inscrito el Gobernador elegido.
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SUELTOS PIES DE PAGINAS
Con base en el artículo 305 constitucional, algunas de las principales atribuciones del Gobernador
son las siguientes:
– Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los Decretos del Gobierno Nacional y
las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales.
– Dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le
confiera el Presidente de la República.
– Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre
planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual
de rentas y gastos.
– Ejercer las funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República.
– Dirigir y coordinar la acción administrativa del Departamento y actuar en su nombre como
gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio.
– Suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas.
– Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales
y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas.
– Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de
ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos.
– Revisar los actos de los Concejos municipales y de los Alcaldes y, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre
su validez.
– Velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las restas de entidades
descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación.
– Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales
de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el Departamento, de
acuerdo con la ley.
– Las demás que le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas.
Municipios
• Definición y creación. Los Municipios son las entidades territoriales fundamentales de
la división político - administrativa del Estado colombiano, cuya creación, o supresión, corresponde a
la Asamblea Departamental75, de acuerdo con los requisitos expuestos en el artículo 15 de la ley 617
(que modifica el artículo 8º de la Ley 136 de 1994):
– Que el área del Municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus características naturales,
sociales, económicas y culturales.
75 El proyecto de ordenanza para la creación o supresión de Municipios podrá ser presentado por el Gobernador, los miembros de la Asamblea
Departamental o por iniciativa popular. Si la ordenanza que aprueba la creación de un nuevo Municipio no hubiese surgido por iniciativa
popular, esta se someterá a votación (referéndum) en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio para aprobar o rechazar la
creación del nuevo Municipio.
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– Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el Municipio o Municipios
del cual se segreguen no disminuyan su población por debajo de ese límite señalado, según
la certificación del DANE. En particular, precisa la Ley 617 de 2000 que, en ningún caso
podrá crearse un Municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del Municipio o
Municipios de los cuales se segrega (se separa).
– Que el Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación
anuales equivalentes a cinco mil (5000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, durante un
periodo no inferior a cuatro (4) años.
– Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza, el órgano departamental de
planeación, de acuerdo con la metodología, elaborada por el Departamento Nacional de
Planeación, debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de la
iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas,
de infraestructura y su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el
órgano departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no
el Municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el Municipio o
Municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
Sin embargo, con base en el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, las Asambleas podrán crear Municipios,
sin el lleno de los anteriores requisitos, cuando: i) previo a la presentación de la ordenanza, el
Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional; ii) se decida elevar
a dicha categoría a las áreas no municipalizadas creadas por el Gobierno Nacional antes de 1991
que se encuentren ubicadas en las zonas de frontera (antiguos corregimientos departamentales en
Departamentos como Amazonas, Guainía, y Vichada) siempre y cuando no hagan parte de ningún
Municipio, previo visto bueno del Presidente de la República.
A octubre de 2009, existen 1096 Municipios en el país (sin incluir los 5 Distritos, con los cuales se
tendría un total de 1101 entidades territoriales del orden local en el país76). Las principales normas
que regulan la organización y funcionamiento de los Municipios se encuentran establecidas en la
Constitución Política, en sus artículos 311 a 321, en el Código de Régimen Municipal –Decreto 1333
de 1986–, el cual ha sido modificado en gran parte por normas posteriores, en especial por las Leyes
136 de 1994, 617 de 2000, 715 de 2001 y 1176 de 2007.
• Competencias y funciones. El Municipio goza de autonomía para la gestión de sus intereses y,
acorde con el artículo 311 constitucional, le corresponde –como entidad fundamental de la división
político administrativa– la prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le
asignen la Constitución y las Leyes77.
76 De acuerdo con información correspondiente a la distribución de recursos del Sistema General de Participaciones (a octubre de 2009).
77 Por ejemplo, diferentes leyes sectoriales precisan competencias y funciones puntuales del Municipio en diferentes ámbitos, entre las cuales
cabe destacar: Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 (salud, educación, y agua potable y saneamiento básico, y en otros sectores); Ley 100 de
1993 (salud); Ley 115 de 1994 (educación); Ley 181 de 1995 (deporte y recreación); Ley 397 de 1997 (cultura); Leyes 01 de 1991, 105 de 1993,
336 de 1996 (infraestructura y transporte); Ley 99 de 1993 (medio ambiente); Ley 142 de 1994 (servicios públicos domiciliarios); Leyes: 3a
de
1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 (vivienda), entre otras.
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Las anteriores disposiciones son precisadas por la Ley 136 de 1994 (“Por la cual se dictan normas tendientes
a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios”), en cuyo artículo 3o
se establecen las
siguientes funciones del Municipio:
– Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
– Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
– Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
– Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley
y en coordinación con otras entidades.
– Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en
la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia,
complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los
términos que defina la ley.
– Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
– Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo Municipio.
– Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras
estas provean lo necesario, para el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
– Las demás que le señale la Constitución y la ley.
En desarrollo del artículo 320 de la Constitución Política78, teniendo en cuenta la capacidad de gestión
administrativa y fiscal, y de acuerdo con la población e ingresos corrientes de libre destinación (ICLD),
el artículo 2o
de la Ley 617 de 2000 (que reemplaza el artículo 6º de la Ley 136 de 1994) establece la
siguiente categorización para los Distritos y Municipios del país:
Cuadro 17
Categorías de Distritos y Municipios de acuerdo con la Ley 617 de 2000
Categoría Población (habitantes) Ingresos Corrientes de Libre
Destinación (ICLD)
Especial Mayor o igual a 500.001 Mayor o igual a 400.000 SMLM
Primera Entre 100.001 a 500.000 Entre 100.000 a 400.000 SMLM
Segunda Entre 50.001 a 100.000 Entre 50.000 a 100.000 SMLM
Tercera Entre 30.001 a 50.000 Entre 30.000 a 50.000 SMLM
Cuarta Entre 20.001 a 30.000 Entre 25.000 a 30.000 SMLM
Quinta Entre 10.001 a 20.000 Entre 15.000 a 25.000 SMLM
Sexta Menor o igual a 10.000 Menor o igual a 15.000 SMLM
SMLM: Salarios Mínimos Legales Mensuales.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 617 de 2000.
78 El artículo 302 prevé que la ley: “…podrá establecer categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”.
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Al igual que en el caso de los Departamentos, la categorización de los Distritos y Municipios
tiene efectos legales, principalmente, sobre el salario del Alcalde, y sobre los límites de gasto de
funcionamiento de la entidad territorial.
PARA RECORDAR
Los Alcaldes determinarán anualmente, mediante Decreto expedido antes del 31 de octubre, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo Distrito o Municipio para el año siguiente, para lo cual tendrán en cuenta: i) las certificaciones que
expida el Contralor General de la República sobre los ICLD recaudados efectivamente en el año anterior y sobre la relación
porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ICLD; y ii) la certificación que expida el DANE sobre población para el
año anterior (las certificaciones se remitirán al Gobernador, a más tardar, el 31 de julio de cada año).
Si el Alcalde no expide la certificación sobre categorización antes del 31 de octubre de cada año, dicha certificación será
expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre (parágrafo 5º, artículo 2o
, Ley 617 de 2000).
• Autoridades propias. De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, son autoridades
municipales, el Concejo (órgano colegiado y deliberante) y el Alcalde (jefe de la administración
departamental), cuyas principales características son las siguientes:
– El Concejo Municipal. Es una corporación administrativa de elección popular integrada por
servidores públicos denominados Concejales, en el número que establezca la ley (entre 7 a 21),
quienes son elegidos, por los ciudadanos que habitan en la jurisdicción del Municipio, para
períodos de 4 años. El Concejo goza de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá
ejercer control político sobre la administración municipal. Según el artículo 22 de la Ley 136 de
1994 el número de concejales, de acuerdo con su población, es el siguiente:
Cuadro 18
Número de Concejales de acuerdo con la población municipal
Municipios con población
(Habitantes)
Número de Concejales
5.000 7
Entre 5.001 a 10.000 9
Entre 10.001 a 20.000 11
Entre 20.001 a 50.000 13
Entre 50.001 a 100.000 15
Entre 100.001 a 250.000 17
Entre 250.001 a 1.000.000 19
De 1.000.001 en adelante 21
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 136 de 1994.
De acuerdo con el artículo 313 de la Constitución, entre otras atribuciones, corresponde a los
Concejos, por medio de Acuerdos:
– Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Municipio.
– Adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas.
– Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones que le
corresponden al Concejo.
– Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos del Municipio.
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– Determinar las normas orgánicas del presupuesto municipal y expedir el presupuesto anual
de rentas y gastos.
– Dividir sus Municipios en comunas (para áreas urbanas) y en corregimientos (para zonas
rurales), con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la
ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local79 (art. 318, C.P.).
– Reglamentar los usos del suelo, y dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
– Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias,
las escalas de remuneración, crear establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales y aprobar la formación de sociedades de economía mixta.
– Elegir al Personero para el periodo que fije la ley, y los demás funcionarios que esta determine.
– Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del Municipio.
– Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por
asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por no atender los requerimientos
y citaciones del Concejo Distrital o Municipal.
– Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
– El Alcalde. De acuerdo con el artículo 314 de la Constitución, en cada Municipio habrá un
Alcalde, quien es el jefe de la administración local, representante de la Rama Ejecutiva del
Poder Público en su jurisdicción, y representante legal del Municipio, elegido por voto popular
para periodos de cuatro años, sin que pueda ser reelegido para el periodo siguiente. A partir
de lo señalado en la Ley 136 de 1994 (artículo 86) para ser elegido Alcalde se requiere ser
ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo Municipio o
la correspondiente Área Metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como
candidato, o durante un período mínimo de 3 años consecutivos en cualquier época.
PARA RECORDAR
En relación con la falta absoluta del Alcalde, el artículo 314 de la Constitución (modificado por el Acto Legislativo 02
de 2002) establece que si la falta absoluta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período constitucional, se
elegirá, popularmente, Alcalde para cumplir con el tiempo que reste. En caso que la falta absoluta se presente a menos de 18
meses de terminar su período constitucional, el Gobernador designará un Alcalde para lo que reste del período, respetando el
partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el Alcalde elegido.
Los Alcaldes, al igual que los Gobernadores, pueden ser objeto de la revocatoria del mandato de
acuerdo con lo estipulado en las Leyes 131 y 134 de 1994, mediante las cuales se establecen los
requisitos y procedimientos de la votación popular mediante la aplicación del voto programático,
esto es, si el mandatario local no cumple con los programas de desarrollo económico y social
79 En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local -JAL- de elección popular, integrada por el número de
miembros que determine la ley, la cual tendrá las siguientes funciones: 1) participar en la elaboración de los planes y programas municipales
de desarrollo económico y social y de obras públicas; 2) vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos; 3) formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales,
departamentales y municipales; 4) distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal; y 5) ejercer las funciones que les
deleguen el Concejo y otras autoridades locales.
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descritos en su programa de gobierno (insumo clave para la elaboración del Plan de Desarrollo80
Municipal), este puede ser revocado de su cargo, en los términos señalados por la ley.
Con base en el artículo 315 constitucional, algunas de las principales atribuciones del Alcalde
son las siguientes:
– Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley, los Decretos del Gobierno Nacional, las
Ordenanzas, y los Acuerdos del Concejo.
– Conservar el orden público en el Municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones
y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo Gobernador.
– Dirigir la acción administrativa del Municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y
la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente.
– Suprimir o fusionar entidades y dependencias81 municipales, de conformidad con los
Acuerdos respectivos.
– Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas
de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los
demás que estime convenientes para la buena marcha del Municipio.
– Sancionar y promulgar los Acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que
considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
– Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales
y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
– Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones.
– Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
– Las demás que la Constitución y la ley le señalen.
Distritos
• Definición y creación. Los Distritos obedecen a un concepto y a una concepción de la realidad
sociopolítica de las conurbaciones (núcleos urbanísticos que exceden la dimensión de los Municipios).
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, el Distrito es una entidad territorial, del orden local,
creada por la Constitución (artículos 322 y 238) con un régimen peculiar en materia política, fiscal y
administrativa.
A octubre de 2009, existen los Distritos82 de Bogotá (Distrito Capital), Cartagena de Indias (Distrito
Turístico y Cultural), Santa Marta (Distrito Turístico, Cultural e Histórico), Barranquilla (Distrito
80 El Plan de desarrollo es el instrumento de planeación que deben elaborar el Gobierno Nacional y los Gobiernos de las entidades territoriales
para orientar el desarrollo de sus respectivos territorios, de acuerdo con lo establecido en la Constitución (artículos 339 a 344) y en la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994).
81 Entre estas dependencias, que corresponden a una división administrativa del territorio, se encuentran las inspecciones de policía, las cuales
son oficinas dependientes del Alcalde, encargadas de conocer las contravenciones sobre las cuales les atribuyen competencia las normas
nacionales de policía y las funciones delegadas por el Alcalde respectivo.
82 Originalmente, la Constitución previó los Distritos de Bogotá, Cartagena y Santa Marta. Sin embargo, mediante Actos Legislativos se crearon
nuevos Distritos (Barranquilla y Buenaventura). Cabe destacar que mediante el Acto Legislativo 02 de 2007 se crearon 6 nuevos Distritos,
correspondientes a: Turbo, Buenaventura, Tumaco, Popayán, Tunja, y Cúcuta; sin embargo, en virtud de fallo de la Corte Constitucional
–mediante Sentencia C-033/2009– únicamente quedó en firme la creación del Distrito de Buenaventura.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
73
Especial, Industrial y Portuario, creado mediante el Acto Legislativo 01 de 1993) y Buenaventura
(Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico, creado mediante el Acto Legislativo
02 de 2007).
• Competencias y funciones. Los Distritos tienen simultáneamente las competencias asignadas por la
Constitución y la ley a los Departamentos y Municipios, excepto aquellas relacionadas con la función
de intermediación con los Municipios y la Nación (artículo 75 de la Ley 715 de 2001).
La organización y funcionamiento de los Distritos está regulada por un régimen especial de orden
constitucional y legal, cuyas principales características se presentan a continuación:
– El Distrito Capital de Bogotá. Se encuentra regido por lo establecido en la Constitución
Política (artículos 322 a 327, modificados por los Actos Legislativos 01 de 2000, 02 de 2002 y 03
de 2007), la cual estableció, entre otros, los siguientes aspectos:
– Conserva su carácter como capital de la República y del Departamento de Cundinamarca.
– Señala que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución,
las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los
Municipios. En particular, el Distrito Capital se rige por lo establecido en el Decreto 1421 de
1993 (expedido por el Presidente de la República en virtud de la facultad especial conferida
por el artículo 41 transitorio constitucional, y que corresponde al Estatuto Orgánico de
Bogotá, el cual ha sido modificado, parcialmente, por la Ley 617 de 2000).
– El Concejo Distrital se compondrá de cuarenta y cinco (45) concejales.
– Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo, a iniciativa del Alcalde,
dividirá el territorio distrital en Localidades, de acuerdo con las características sociales de sus
habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
– En cada una de las Localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente
para períodos de cuatro (4) años, que estará integrada por no menos de 7 ediles, según lo
determine el Concejo Distrital de acuerdo con la población de cada localidad.
– A las autoridades distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado
de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las autoridades
de las localidades les corresponde la gestión de los asuntos propios de su territorio.
– La elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día
por períodos de cuatro (4) años y el Alcalde no podrá ser reelegido para el período siguiente.
PARA RECORDAR
En relación con la falta absoluta del Alcalde Mayor, el artículo 314 de la Constitución (modificado por el Acto Legislativo
02 de 2002) establece que si la falta absoluta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período constitucional,
se elegirá, popularmente, Alcalde Mayor para cumplir con el tiempo que reste. En caso que la falta absoluta se presente a
menos de 18 meses de terminar su período constitucional, el Presidente de la República designará un Alcalde para lo que
reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el Alcalde elegido.
– Los Distritos del Caribe Colombiano (Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias;
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; y el Distrito Especial, Industrial y Portuario
Departamento Nacional de Planeación
74
de Barranquilla). Se encuentran previstos en el artículo 328 constitucional. En relación con el
régimen político, administrativo y fiscal especial para estos Distritos, este se encuentra contenido,
principalmente, en la Ley 768 de 2002, mediante la cual se dota a las entidades en mención de las
facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios
a su cargo; y promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas
de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan.
– El Distrito de Buenaventura. Se encuentra previsto en el artículo 328 constitucional, y fue
introducido por el Acto Legislativo 02 de 2007. A octubre de 2009, no se ha expedido la ley que
desarrolle su régimen especial.
• Autoridades propias. En virtud de lo señalado en la Constitución Política, son autoridades del
Distrito, el Concejo Distrital (órgano colegiado y deliberante) y el Alcalde Distrital o Mayor (jefe de la
administración distrital), cuyas atribuciones corresponden a las fijadas, principalmente, a los Alcaldes
Municipales, así como las que se establezcan en la Constitución y en la ley que los regula.
La Rama Ejecutiva o Administrativa en el Orden Territorial
¿Cuáles son sus objetivos y sus principales características?
Como se señaló en el capítulo 2, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Así mismo, en el
capítulo anterior se reiteró el hecho que las entidades territoriales (existentes) hacen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Público en Colombia, y se presentó la organización de la Rama Ejecutiva en el
orden nacional, precisando los organismos y entidades principales de la administración nacional, así
como las entidades que se pueden crear a partir del desarrollo de una de las herramientas de la función
administrativa, como lo es la descentralización administrativa de tipo especializada o por servicios.
En este capítulo se tratará lo relativo a la expresión de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder
Público en el orden territorial (constituida por las Gobernaciones y Alcaldías Distritales y Municipales),
como desarrollo del principio de centralización política60 y descentralización administrativa de tipo
territorial61. Adicionalmente, en esta parte del documento se tratarán temas complementarios relativos a
la organización territorial en el país.
El tema relacionado con la organización territorial y la administración pública territorial está previsto y
desarrollado, principalmente, en el Título XI de la Constitución, que lleva por nombre: “De la organización
territorial”, en el cual se identifican las entidades territoriales (existentes y previstas), así como otras formas
de organización del territorio.
De acuerdo con lo anterior, y a partir de lo establecido en la Carta Política, es posible identificar como
los principales objetivos de la Rama Ejecutiva en el orden territorial, los siguientes: la administración de
60 Una de las manifestaciones de la centralización política en la Rama Ejecutiva se encuentra en el artículo 296 constitucional, en el que se
establece que: “Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del presidente de la república se aplicarán
de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en
relación con los de los alcaldes”.
61 Como se indicó en el capítulo 2, la descentralización territorial es el proceso administrativo mediante el cual se otorgan, por parte de la Constitución
o la ley, competencias y/o funciones administrativas y recursos a las entidades territoriales, para que las ejerzan en su propio nombre
y bajo su propia responsabilidad.
5. La Rama Ejecutiva o Administrativa en el Orden
Territorial
Departamento Nacional de Planeación
58
los asuntos propios de la sección territorial, la planificación y promoción del desarrollo, la prestación de
los servicios públicos que determine la ley y, en general, implementar medidas orientadas a mejorar la
calidad de vida de los habitantes de su territorio.
En este punto, es conveniente precisar algunos aspectos generales sobre la organización territorial y la
administración pública territorial en Colombia, como los siguientes:
• Organización territorial(ordenamiento territorial). La organización territorial se asimila al concepto
de ordenamiento territorial62, el cual hace relación al conjunto de normas que establecen y regulan,
por disposición de la Constitución, la forma como se distribuye espacialmente el Poder Público entre
los diversos niveles político-administrativos de autoridad establecidos por la Carta Política (nacional,
departamental, distrital, municipal) (Madrid-Malo, 2005, p. 294). La organización territorial comprende
tanto las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden territorial,
como otras entidades territoriales previstas y otras formas de organización del territorio.
PARA RECORDAR
La división político- administrativa consiste en la organización del Estado como suprema manifestación jurídico – política de
una comunidad organizada sobre un territorio determinado.
• Administración pública territorial. Corresponde al conjunto de las entidades que integran la Rama
Ejecutiva del Poder Público en el orden territorial. En tal sentido, es conveniente precisar aquí que,
únicamente, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público a escala territorial, de acuerdo con
el artículo 115 constitucional, las Gobernaciones y las Alcaldías (Distritales y Municipales), como
principales representantes de las entidades territoriales existentes en el país.
• Entidades territoriales. Las entidades territoriales, son personas jurídicas de derecho público que,
dentro de la división general del territorio, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
ejercen, con arreglo a principios de coordinación, concurrencia y solidaridad, las competencias que le
sean asignadas por la Constitución y la ley.
De acuerdo con el artículo 286 de la Constitución: “Son entidades territoriales los Departamentos, los distritos,
los Municipios y los territorios indígenas”. Adicionalmente, señala la Carta Política que: “La ley podrá darles el
carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de
la ley”. A octubre de 2009, existen en Colombia 32 Departamentos y 1101 entidades del orden local
(5 Distritos y 1096 Municipios), mientras que aún no se ha reglamentado la creación de Territorios
Indígenas, Regiones y Provincias.
• Otras divisiones del territorio. Según prevé el artículo 285 constitucional, fuera de la división
general del territorio, pueden existir otras secciones del territorio (divisiones administrativas) que
determine la ley, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, principalmente
para efectos administrativos y de planificación.
62 En Colombia no existe una única definición de ordenamiento territorial, respecto del cual se identifican diferentes enfoques, entre los que se
destacan los siguientes: el de la Ley 99 de 1993 (ordenamiento desde el punto de vista ambiental); ii) el de la Ley 388 de 1997 (ordenamiento
desde la perspectiva físico-espacial); iii) el contenido en Leyes como la 1176 de 2007, la 715 de 2001, y otras leyes sectoriales (relacionado con
la distribución de competencias y recursos); y iv) el consignado en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, donde prima
la perspectiva de la organización político-administrativa en el territorio.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
59
SUELTOS PIES DE PAGINAS
Con base en lo anterior, es posible identificar regionalizaciones que hacen algunos Ministerios para
efectos de organizar la prestación de servicios en el territorio, así como la regionalización (zonificación
o identificación espacial de áreas en el territorio) que realizan otras Ramas del Poder Público (p. ej.
la jurisdicción que se identifica para los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o de los Tribunales
Administrativos), o la existencia de entidades con fines administrativos y de planificación, tales como
las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios, cuyas principales características se tratarán
al final de este capítulo.
• Normatividad sobre la organización territorial. Como se señaló anteriormente, las principales
disposiciones sobre la organización territorial se encuentran en el Título XI de la Constitución
Política, así como en diferentes normas que reglamentan las entidades territoriales existentes y otras
divisiones del territorio (p. ej. sobre Municipios: Decreto-ley 1333 de 1986, Ley 136 de 1994, Ley 617
de 2000, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007, entre otras). En particular, la Carta Política establece que
existirá una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT–, a la cual debe ajustarse la actividad
legislativa en relación con la organización territorial del país.
• Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT–. Como se vio en el capítulo 3, una Ley
Orgánica es un acto normativo proferido por el Congreso de la República, con una jerarquía superior
a las leyes comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad, sin tener por ello
rango de norma constitucional, que se limita a los temas que le asigne la Constitución y que requiere,
para su aprobación, de la mayoría de los votos de los miembros de una y otra Cámara Legislativa.
La LOOT es una normativa de la cual carece el ordenamiento jurídico-político del Estado Colombiano63,
y la cual, de acuerdo con la referencia explícita a dicho instrumento, en algunos artículos de
la Constitución, debe ocuparse de los siguientes temas:
– Realización de consultas populares, por parte de los gobernadores y alcaldes, para decidir sobre
asuntos de competencia del respectivo Departamento o Municipio (art. 105, C.P.).
– Asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151, C.P.).
– La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288, C.P.).
– La creación de nuevos Departamentos por el Congreso de la República (art. 297, C.P.).
– Las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial (art. 307, C.P.).
– Adoptar un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas Metropolitanas
(art. 319, C.P.).
– La conformación de las Entidades Territoriales Indígenas (art. 329, C.P.).
Dada la complejidad de los temas que son de la órbita de la LOOT, la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-600A, señaló que: “Las materias propias en relación con el ordenamiento territorial pueden estar
contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único”, por lo cual, la Corte
hace referencia a la “legislación orgánica de ordenamiento territorial”, sin circunscribirse a una única ley sobre
la materia. En tal sentido, y ante la ausencia de la LOOT, otras leyes han desarrollado temas propios
63 Desde 1992, el Gobierno y el Congreso han venido presentando diferentes proyectos de LOOT (a octubre de 2009 se han presentado,
aproximadamente, 18 proyectos de ley en la materia) que no han surtido todo el trámite legislativo para convertirse en Ley de la República.
Departamento Nacional de Planeación
60
del ordenamiento territorial (p. ej.: Competencias y recursos –Leyes 60/93, 715/01, 1176/07–,
planificación física y de usos del suelo –Ley 388/1997–, áreas metropolitanas –Ley 128 de 1994–).
• Autonomía territorial. De acuerdo con Madrid-Malo (2005, p. 36), la autonomía territorial es la:
“Capacidad de una entidad territorial para gobernarse por sí misma y gestionar sus propios intereses, dentro de los límites
trazados por la Constitución y las leyes”. Con base en lo establecido en el artículo 287 constitucional, la
autonomía se predica de las entidades territoriales (no de las divisiones administrativas), quienes gozan
de los siguientes derechos: i) Gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les
asigne la Constitución y la ley; iii) administrar los recursos y, establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; y iv) participar en las rentas nacionales.
• Autoridades de las entidades territoriales. En virtud de la autonomía territorial, las entidades
territoriales pueden gobernarse por autoridades propias, que conozcan de los asuntos particulares del
Departamento, Distrito o Municipio. De tal forma, los ciudadanos de las entidades territoriales existentes
en el país pueden elegir Gobernadores, Alcaldes, Diputados de las Asambleas Departamentales, y
Concejales (Distritales y Municipales). Adicionalmente, en las grandes ciudades (p. ej. el Distrito Capital
de Bogotá) los habitantes de las zonas en las cuales está dividido su territorio (generalmente llamadas
Localidades) pueden elegir miembros de las Juntas de Acción Local (JAL), de acuerdo con lo que
establezcan las normas que las regulan.
• Principios que rigen el ejercicio de competencias. El artículo 288 de la Constitución señala que las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, cuyas principales características se presentan en el siguiente
cuadro:
Cuadro 13
Principios del ejercicio de competencias
Coordinación Concurrencia Subsidiariedad
• Hace referencia a la existencia de
la armonía y coherencia entre las
actividades que realice una entidad
territorial, a su interior y en relación
con las demás entidades territoriales,
para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado.
• Se da cuando dos o más entidades territoriales
deben desarrollar actividades
en conjunto hacia un propósito común,
en procura de una mayor eficiencia y
respetándose mutuamente las competencias
de cada una de ellas.
• Se presenta cuando las autoridades de
un nivel superior apoyan, transitoriamente,
a otras de un nivel inferior, a
solicitud de estas últimas, en la realización
de actividades propias del nivel
inferior.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) con base en el artículo 3o de la Ley 152 de 1994.
PARA RECORDAR
Una competencia es la: “Facultad atribuida por la Constitución o por la ley a un órgano del Estado, a una entidad
descentralizada o a un servidor público para que, en forma excluyente, ejerza autoridad o jurisdicción en un asunto concreto”
(Madrid-Malo, 2005, p. 64).
• Principales recursos de las entidades territoriales (ET). Los principales recursos con los
que cuentan las entidades territoriales, para el ejercicio de sus competencias, son: los humanos
(representados, principalmente, en los servidores públicos y contratistas que prestan servicios
a las administraciones territoriales), los físicos (bienes muebles -escritorios, muebles, etc.-, e
inmuebles –edificios, acueductos, etc.–), los tecnológicos (software, sistematización de procesos,
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
61
SUELTOS PIES DE PAGINAS
etc.), y los financieros (rentas propias, recursos del sistema general de participaciones, recursos de
crédito –interno o externo–, y las regalías64). En el siguiente cuadro se presentan las características
generales de las principales fuentes65 de financiación con que cuentan las ET.
Cuadro 14
Principales fuentes de financiación de las entidades territoriales
Rentas Propias Recursos del
Sistema General de
Participaciones
Recursos de crédito Regalías
• Corresponden a los recursos
que dependen
del esfuerzo de recaudo
directo, y que pueden ser
determinados y obtenidos
directamente por las
ET (respetando la reglamentación
general definida
por las leyes).
• Están compuestas por
los ingresos tributarios66
y los no tributarios67.
• Son recursos, estables y
permanentes, que, en virtud
de la Constitución y
las Leyes 715 de 2001 y
1176 de 2007, la Nación
transfiere a las ET y a los
resguardos indígenas68,
para financiar el desarrollo
de sus competencias
(principalmente en educación,
salud, y agua potable
y saneamiento básico).
• Son aquellos que la SET
obtienen por medio de
entidades crediticias nacionales
o extranjeras,
cuyo monto debe reembolsar
de acuerdo con el
plazo para su pago.
• Estos compromisos se
pueden adquirir siempre
y cuando la ET tenga
capacidad de endeudamiento
en los términos
establecidos por la ley.
• Corresponden a la contraprestación
económica por
concepto de explotación
de recursos naturales no
renovables.
• Pueden ser directas (por
la explotación o por ser
puerto de salida de recursos
naturales no renovables)
o indirectas (a través
de proyectos, en áreas determinadas
por la ley, que
las ET presentan al Fondo
Nacional de Regalías).
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) con base en DNP, ESAP, Mincultura (2007).
PARA RECORDAR
“Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación,
salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. (Art. 362, C.P.).
• Participación en las rentas nacionales. Las entidades territoriales, y los resguardos indígenas,
participan en las rentas nacionales a través del Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP es
un sistema creado por la Constitución que está constituido por los recursos que la Nación transfiere,
por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (modificados por los Actos
Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios
cuya competencia se les asigna en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 (principalmente lo relativo a
64 Otra fuente adicional de recursos corresponde a los de cofinanciación, los cuales son recursos de origen nacional o departamental orientados
a apoyar la financiación de determinados proyectos según las prioridades de inversión del respectivo departamento o de la Nación.
65 Para un mayor detalle sobre la estructura y análisis de las fuentes de financiación territorial se sugiere consultar el documento: DNP-DDTS (2009).
“Técnicas para el Análisis de la Gestión Económica y Financiera de las Entidades Territoriales”; (disponible en www.dnp.gov.co).
66 Los ingresos tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que tienen carácter obligatorio y que no generan contraprestación alguna
(p. ej. los impuestos sobre los licores, cerveza, cigarrillos y tabaco en los Departamentos; y los impuestos predial y de industria y comercio en
Distritos y Municipios).
67 Los ingresos no tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que generan alguna contraprestación (p. ej. tasas, multas y contribuciones
en los Departamentos; y tasas, multas y peajes en los Distritos y Municipios).
68 Dado que los resguardos indígenas no son entidades territoriales, los recursos que la Nación les transfiere (de acuerdo con la población total
del resguardo), se ejecutan a través de un convenio que las autoridades indígenas deben suscribir con el Municipio o Departamento en el cual
se encuentra localizado el respectivo resguardo.
Departamento Nacional de Planeación
62
SUELTOS PIES DE PAGINAS
educación, salud, agua potable y saneamiento básico y un conjunto de 17 sectores establecidos en el
artículo 76 de la Ley 715 de 2001 que corresponden a competencias municipales).
En el siguiente diagrama, y para efectos ilustrativos, se presentan los componentes del SGP69 (con sus
respectivos porcentajes de asignación de recursos), así como sus principales beneficiarios:
Diagrama 11.
Composición del SGP de acuerdo con las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007
Fuente: DNP-DDTS-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales (2009).
La distribución sectorial de los recursos del SGP se hace de acuerdo con los aspectos técnicos que
caracterizan cada sector, y atendiendo, principalmente, los criterios establecidos en el artículo 350 de
la Constitución, de acuerdo con el cual: “En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta
el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según
reglamentación que hará la ley”.
• Organización administrativa de las entidades territoriales. De acuerdo con el artículo 39 de
la Ley 489, y con lo señalado por Rodríguez (2009, p. 63 y 64), se encuentra que la Administración
Pública en el orden territorial, está integrada u organizada como se presenta en el siguiente cuadro:
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES
ASIGNACIONES
ESPECIALES
4%
DISTRIBUCIÓN
SECTORIAL
96%
Alimentación Escolar
(Municipios y Distritos)
0.5%
Ribereños Río Magdalena
(Municipios y Distritos)
0.08%
Fondo de Pensiones Territoriales
(Departamentos, Municipios y Distritos)
2.9%
Resguardos Indígenas
(Población Indígena de los Resguardos)
0.52%
Educación
(Departamentos, Municipios
y Distritos)
58.5%
Salud
(Departamentos, Municipios
y Distritos)
24.5%
Agua Potable
(Departamentos, Municipios
y Distritos)
5.4%
Propósito General *
(Municipios y Distritos)
11.6%
Menores de 25.000
Habitantes 17%
Todos los Municipios
83%
Régimen Subsidiado
(Municipios y Distritos)
Salud Pública
(Dptos. Mpios. y Ditos.)
Prestación de Servicios
(Dptos., Mpios. y Ditos.)
Primera Infancia*
Puntos
Adicionales**
* Corresponden a recursos adicionales siempre que se presente un crecimiento real de la economía –
PIB- superior al 4% anual.
** Corresponde a un crecimiento adicional de los recursos para educación, de la siguiente forma: 1.3%
(para 2008 y 2009), 1.6% (para 2010), y de 1.8 (entre 2011 a 2016).
69 Para un mayor detalle sobre la organización y criterios de distribución de los recursos del SGP se sugiere consultar el documento sobre el
particular, elaborado por la Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales de la DDTS del DNP, así como lo establecido en los artículos
356 y 357 de la Constitución (modificados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
63
Cuadro 15
Integración de la Administración Pública en el orden territorial
Administración Pública Territorial (Departamental, Distrital y Municipal)
Organismos Principales:
• Gobernaciones y Alcaldías
• Secretarías de Despacho
• Departamentos Administrativos
Organismos Adscritos:
• Los que la Ley, las Ordenanzas Departamentales o los Acuerdos Municipales determinen
Organismos Vinculados:
• Los que la Ley, las Ordenanzas Departamentales o los Acuerdos Municipales determinen
Corporaciones Administrativas de elección popular:
• Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y en Rodríguez (2009).
Cabe señalar que por el hecho de formar parte de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder
Público, las entidades territoriales existentes (Departamentos, Distritos y Municipios) pueden crear
directamente establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economía mixta (entidades descentralizadas especializadas o por servicios). Así mismo, en
ejercicio de su autonomía, los Departamentos, Distritos y Municipios, mediante autorización de las
corporaciones administrativas de elección popular (Asambleas o Concejos), y por iniciativa del jefe de
la administración pública territorial (Gobernador o Alcalde), pueden darse la estructura administrativa
que consideren conveniente para el cumplimiento de sus competencias y funciones70.
Entidades de régimen o carácter especial
Son aquellas entidades que, dada la especialidad de sus funciones, y aunque son del orden nacional, no
se adecuan a los tipos tradicionales descritos anteriormente. Se trata de entidades que se caracterizan
por tener un régimen especial y autonomía propia prevista directamente por la Constitución Política
(entidades de régimen o carácter especial de origen constitucional) o por lo consagrado en la ley (entidades
de régimen o carácter especial de origen legal).
• Entidades de régimen o carácter especial de origen constitucional. Se trata de órganos
autónomos e independientes que hacen parte de la Rama Ejecutiva, entre las que se destacan:
– Banco de la República. Entidad encargada de ejercer las funciones de banca central, organizada
como una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y
técnica, sujeta a un régimen legal propio (art. 371 C.P.). Sus funciones básicas son: regular la
moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito
y servir como agente fiscal del gobierno.
– Entes universitarios autónomos. Corresponden a las universidades estatales u oficiales, las cuales
deben organizarse como entes universitarios autónomos (art. 69 C.P), vinculados al Ministerio de
Educación Nacional. Cuentan con las siguientes características: personería jurídica; autonomía
académica, administrativa y financiera; y patrimonio independiente.
– Corporaciones Autónomas Regionales. Son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados
por las entidades territoriales que por sus características constituyen un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa, financiera, patrimonio propio y
personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y
los recursos naturales renovables y propender su desarrollo sostenible,…” (art. 23, Ley 99 de 1993, con base
en lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución59).
– Comisión Nacional de Televisión. Es un organismo de derecho público con personería jurídica,
autonomía administrativa, patrimonial y técnica; sujeto a un régimen legal propio, creado para la
intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado por los servicios de televisión, y la
elaboración de las políticas relacionadas con el tema (arts. 76 y 77, C.P.).
59 El artículo 331 de la Constitución creó directamente la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, cuyo régimen
jurídico se encuentra en la Ley 161 de 1994.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
55
– Comisión Nacional del Servicio Civil. Es un órgano de carácter permanente, del orden nacional,
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada para la garantía y
protección del sistema de mérito en el empleo público (art. 130 C.P.).
• Entidades de régimen o carácter especial de origen legal. Se trata de entidades creadas
directamente por la ley, que hacen parte de la Rama Ejecutiva, entre las que se destacan:
– Empresas Sociales del Estado. Son las entidades creadas por la Nación o por las entidades territoriales
para la prestación en forma directa de servicios de salud, las cuales, a octubre de 2009, se sujetan al
régimen previsto en las Leyes 100 de 1993, 344 de 1996, 1122 de 2007 y 489 de 1998.
– Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios. De acuerdo al artículo 365 de la Constitución
Política, los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas, o por particulares y estarán sometidos al régimen jurídico que fije la
ley. Por su parte, la Ley 142 de 1994 expidió el régimen de servicios públicos, y en el artículo
17 establece que las empresas cuyo objeto es la prestación de estos servicios, deben ser, por
regla general, sociedades por acciones o empresas industriales y comerciales del Estado, de los
Departamentos o de los Municipios.
– Los Institutos Científicos y Tecnológicos. Se trata de entidades descentralizadas indirectas contempladas
en el Decreto-ley 393 de 1991 (expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas
al Gobierno Nacional por la Ley 29 de 1990), creadas para adelantar actividades científicas y
tecnológicas, que se rigen, principalmente, por las normas del derecho privado. Adicionalmente,
la Ley 99 de 1993 prevé la existencia de institutos científicos y tecnológicos, los cuales se asimilan
como corporaciones civiles sin ánimo de lucro, de carácter público, pero sometidas a las reglas
del derecho privado.
– Fondo de Garantías Financieras (FOGAFIN). Creada por el artículo 1o
de la Ley 117 de 1985, como
una persona jurídica autónoma de derecho público y naturaleza única, con el fin de garantizar
la confianza de los depositantes en el sistema financiero. Desde su creación, FOGAFIN se ha
concentrado en tres frentes: las operaciones de apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia
de los procesos liquidatorios de entidades financieras, que incluye el pago del seguro de depósitos.
– El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (FOGACOOP). Creado por el Decreto-ley 2206 de
1998 como una persona jurídica de naturaleza única, organizada como una entidad financiera
vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, establecido con el fin de garantizar la
confianza de los miembros de las Cooperativas en el país.
– El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, “Mariano Ospina Pérez”
(ICETEX). Entidad creada mediante el Decreto 2586 de 1950 (modificado por la Ley 1002
de 2005). Se trata de una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional,
que tiene por objeto facilitar crédito, becas e información a los colombianos interesados en
adelantar estudios en el exterior.
Finalmente, y de acuerdo con los organismos y entidades presentados anteriormente, en el organigrama
siguiente se ilustra la estructura de la Rama Ejecutiva en el orden nacional.
Departamento Nacional de Planeación
56Organigrama 5.
Estructura de la Rama Ejecutiva o Administrativa del Poder Público en el Orden Nacional
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en Ley 489 de 1998 y Rodríguez (2009), p. 141; DNP (2005).
Administración Nacional
Presidencia
Vicepresidencia
Ministerios
Superintendencias Establecimientos
públicos
Empresas
Industriales y
Comerciales del
Estado
Sociedades de
Economía
Mixta
Departamentos
Administrativos
Organismos
adscritos
Organismos
vinculados
Organismos
principales
Entidades
Descentralizadas
indirectas
Entidades de carácter especial
de origen constitucional
Superintendencias Establecimientos
públicos
Unidades
Administrativas
Especiales
Entidades de carácter especial de
origen legal
Consejos y
Comisiones
Sector Central
Sector Descentralizado por servicios
E
Organismos vinculados
De acuerdo con lo establecido en la Ley 489 de 1998, los organismos vinculados son: las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, y los demás organismos y
entidades que se determinen en su acto de creación. Los aspectos generales de los principales organismos
vinculados se presentan a continuación:
• Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Son organismos creados por la ley, o autorizados
por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del
derecho privado54, salvo las excepciones que consagre la ley, y que tienen las siguientes características
(art. 85, Ley 489 de 1998):
– Personería jurídica.
– Autonomía administrativa.
– Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos
de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
A pesar de tener funciones que guardan relación con el derecho privado, por su calidad de instituciones
industriales y comerciales, existen excepciones, es decir, aplicación del derecho público (casos en
los cuales sus actos serían administrativos y estarían sujetos a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la cual se tratará en el capítulo 5), como por ejemplo:
– Según lo conceptuado por el Consejo de Estado55, se aplica el derecho público a las actividades
atinentes a su creación, organización, control fiscal y, en general, las que tienen que ver con sus
relaciones con la administración central.
– Cuando la ley le confiere a la empresa funciones de carácter administrativo, como es el caso de
atribuirle competencias que le corresponden al Estado.
– En materia laboral, todos los directivos (por lo general el Presidente y el Jefe de Control Interno)
tienen carácter de empleados públicos, mientras que los demás empleados tienen la calidad de
trabajadores oficiales56.
54 El régimen de derecho privado está representado fundamentalmente por el Código Civil y por el Código de Comercio. Igualmente se aplica
el derecho laboral común, es decir, el Código Sustantivo del Trabajo.
55 Concepto del Consejo de Estado citado por Rodríguez (2009, p. 111), de fecha 11 de diciembre de 1970, SCSC, rad. 487, Anales, t. XLV, págs..
91 y ss.
56 Esto implica que los primeros –empleados públicos– están vinculados a la administración mediante una relación legal y reglamentaria a partir
de acto de nombramiento y posesión, lo cual implica que quedan sometidos al régimen establecido por la ley, no tienen posibilidad de negociar
su remuneración ni las condiciones de empleo, ni lo relativo a las funciones que va a desempeñar. Por su parte, los trabajadores oficiales
son personas que se vinculan mediante un contrato de trabajo, en el que se establecen el objeto del contrato y la remuneración, su ingreso no
se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
53
Como ejemplos de este tipo de empresas se encuentran: la Imprenta Nacional de Colombia (vinculada
al Ministerio del Interior y de Justicia), el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales –SATENA–
(vinculada al Ministerio de Defensa), la Empresa Colombiana de Gas –ECOGAS– (vinculada al
Ministerio de Minas y Energía), el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADE–
(vinculada al Departamento Nacional de Planeación).
• Sociedades de Economía Mixta (SEM). Son organismos autorizados por la ley, constituidos
bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo
las excepciones que consagre la ley (art. 97, Ley 489 de 1998). Para su constitución es necesario
la realización de dos actos jurídicos: la Ley que las autoriza (la cual determina las condiciones de
participación del Estado) y el contrato de sociedad57. Mediante la ley y el Contrato de Sociedad, los
socios se comprometen a hacer los aportes correspondientes en dinero, trabajo u otros bienes, con
el propósito de realizar la repartición de utilidades de acuerdo con las actividades que definen como
objeto de la sociedad.
Las sociedades de economía mixta presentan las siguientes características:
– Personería jurídica.
– Autonomía administrativa. Esta autonomía presenta varios grados, dependiendo de la participación
el Estado dentro de la Sociedad, de manera que entre menor participación económica del Estado
existirá mayor autonomía. Adicionalmente, son las SEM las que establecen las tarifas y precios
para sus servicios y productos.
– Capital público y privado. Los aportes que integran la sociedad pueden ser dinero en efectivo, aportes
laborales o inmateriales. En relación con los aportes estatales, según el artículo 463 del Código
de Comercio, pueden consistir en ventajas financieras o fiscales, garantías de las obligaciones
de la sociedad o suscripción de los bonos que ella emita, auxilios especiales, concesiones, etc.58.
– La organización de las sociedades de economía mixta corresponde a la de las sociedades
comerciales, prevista en el Código de Comercio e implica la existencia de una asamblea de
accionistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo y de representantes legales que
tienen la denominación de gerentes o presidentes.
Como ejemplos de SEM se encuentran: la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A.
–CIAC– (vinculada al Ministerio de Defensa), la Empresa Colombiana de Petróleos –ECOPETROL–
(vinculada al Ministerio de Minas y Energía), Fiduciaria de Comercio Exterior S.A. –FIDUCOLDEX–
(vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo).
Las entidades descentralizadas indirectas
Las entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado, son las creadas por la voluntad y
participación de otras entidades descentralizadas como los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las entidades territoriales.
Estas entidades son producto de acuerdo de voluntades entre las anteriores entidades, mientras que las
57 Este contrato de sociedad se rige por las normas del Código de Comercio y requiere, por tanto, la solemnidad de escritura pública y el registro
de esta en la Cámara de Comercio del domicilio de la sede social.
58 Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economía mixta es necesario que el aporte estatal, a través de la Nación, de las
entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta no
sea inferior al 50% del total del capital efectivamente suscrito y pagado.
Departamento Nacional de Planeación
54
directas –excepto las sociedades de economía mixta– son producto de la voluntad unilateral de la Nación
o de las entidades territoriales.
Dependiendo de la participación de las diferentes entidades, y con base en Rodríguez (2009, p. 123-128)
pueden existir: asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado, asociaciones entre entidades
públicas, y asociaciones y fundaciones de participación mixta (capital público y privado), entre otras.
¿Quién la integra?
La actual organización, a octubre de 2009, de la Rama Ejecutiva o administrativa, está prevista en la Ley
489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional. En dicha ley se diferencia entre la organización de la Rama Ejecutiva en el orden nacional
y la estructura de la administración pública tanto en el orden nacional como territorial.
En relación con la integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, la Ley 489
(artículo 38) señala que dicha Rama está integrada por los organismos y entidades que se indican en el
siguiente cuadro:
Cuadro 7
Integración de la Rama Ejecutiva en el orden nacional
Sector Central Sector Descentralizado por Servicios
• La Presidencia de la República
• La Vicepresidencia de la República
• Los Consejos Superiores de la administración (p.
ej. El Consejo de Ministros, el Consejo de Política
Económica y Social –CONPES–)
• Los Ministerios y Departamentos Administrativos
• Las Superintendencias y Unidades Administrativas
Especiales sin personería jurídica
• Los Establecimientos Públicos
• Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
• Las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales
con personería jurídica
• Las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de
Servicios Públicos Domiciliarios
• Los Institutos Científicos y Tecnológicos
• Las Sociedades Públicas y las Sociedades de Economía Mixta
• Las demás entidades administrativas nacionales con personería
jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte
de la Rama Ejecutiva del Poder Público
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
De acuerdo con los artículos 38 y 39 de la Ley 489 de 1998, y con lo señalado por Rodríguez (2009, p.
63 y 64), se encuentra que la Administración Pública42, en el orden nacional, está integrada u organizada
como se presenta en el siguiente cuadro:
42 De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 489 de 1998: “La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder
Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”. Con base en lo anterior, es claro que la Ley diferencia entre la Rama Ejecutiva
como una de las Ramas del Poder Público, y la Administración Pública como un concepto más amplio que hace relación tanto al conjunto
de organismos y entidades que hacen parte de la Rama Ejecutiva como aquellos que ejercen funciones administrativas.
Departamento Nacional de Planeación
42
Cuadro 8.
Integración de la Administración Pública en el orden nacional
Administración Pública Nacional
Organismos Principales:
• Presidencia de la República
• Ministerios
• Departamentos Administrativos
Organismos Adscritos:
• Superintendencias
• Establecimientos Públicos
• Unidades Administrativas Especiales
• Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación se determine que están adscritos
a un Ministerio o a un Departamento Administrativo
Organismos Vinculados:
• Empresas Industriales y Comerciales del Estado
• Sociedades de Economía Mixta
• Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación se determine que están vinculados
a un Ministerio o a un Departamento Administrativo
Entidades descentralizadas indirectas:
• Asociaciones de Empresas Industriales y Comerciales del Estado
• Asociaciones entre entidades públicas
• Asociaciones y fundaciones de participación mixta
Entidades y organismos de régimen especial de origen constitucional:
• El Banco de la República
• Los entes universitarios autónomos
• Las Corporaciones Autónomas Regionales
• La Comisión Nacional de Televisión
• La Comisión Nacional del Servicio Civil
• Los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución
Entidades y organismos de régimen especial de origen legal:
• Empresas Sociales del Estado
• Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios
• Institutos Científicos y Tecnológicos
• Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
• Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas
• Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX)
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y en Rodríguez (2009).
La Ley 489 de 1998, en sus artículos 42 y 43, también hace mención de los sectores administrativos, los
cuales son ramos o campos que guardan relación con temas específicos, propios del ejercicio de la función
ejecutiva o administrativa del Estado, y que se organizan con el fin de coordinar las actividades estatales y
de los particulares. De tal forma, la Ley 489 señala que los sectores administrativos estarán integrados por el
Ministerio o Departamento Administrativo (quienes ejercerán la orientación y control de las funciones de las
entidades y organismos que conforman el sector administrativo), las Superintendencias y demás entidades
que la ley defina como adscritas o vinculadas al respectivo Ministerio o Departamento Administrativo.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
43
PARA RECORDAR
Un organismo o entidad adscrita es aquella que tiene una relación más directa con un Ministerio o un Departamento
Administrativo, de tal forma que tiene un escaso margen de maniobra para el ejercicio de sus funciones.
Un organismo o entidad vinculada es aquella que tiene una relación menos directa con un Ministerio o un Departamento
Administrativo, de tal forma que goza de mayor autonomía para el ejercicio de sus funciones.
Usualmente, los organismos tienen carácter de adscritos, mientras que las entidades de vinculadas.
En Colombia, de acuerdo con lo establecido en la ley43, existen veinte (20) sectores administrativos44,
los cuales se presentan, en el siguiente cuadro, encabezados por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, y luego, siguiendo el orden de precedencia45, los Ministerios y Departamentos
Administrativos previstos en la Constitución y la Ley:
Cuadro 9.
Sectores Administrativos en Colombia
Sector Administrativo Cabeza (líder del sector)
1. Presidencia de la República
(Decreto 4657 de 2006)
• Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
2. Interior y de Justicia
(Decreto 200 de 2003, Decreto 4530 de 2008)
• Ministerio del Interior y de Justicia
3. Relaciones Exteriores
(Decreto 3355 de 2009, Decreto 110 de 2004)
• Ministerio de Relaciones Exteriores
4. Hacienda y Crédito Público
(Decreto 4646 de 2006, Ley 1151 de 2007)
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público
5. Defensa Nacional
(Decretos: 1512 de 2000, 049 de 2003, 4222 de 2006, 3123 de
2007, 4481 de 2008, 4483 de 2008)
• Ministerio de Defensa Nacional
6. Agricultura y Desarrollo Rural
(Decretos: 4486 de 2006; y 1290, 1291, 1292, 1293 de 2003)
• Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
7. Protección Social
(Ley 1122 de 2007, Decreto 205 de 2003)
• Ministerio de la Protección Social
8. Minas y Energía
(Decretos: 70 de 2001 y 1760 de 2003)
• Ministerio de Minas y Energía
9. Comercio, Industria y Turismo
(Ley 1151 de 2007, Decretos: 210 de 2003, 4269 de 2005, 2785
de 2006)
• Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
10. Educación Nacional
(Decreto 1306 de 2009)
• Ministerio de Educación Nacional
11. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(Decretos: 216 de 2003, 3266 de 2004, 3137 de 2006; Ley 99
de 1993)
• Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
12. Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(Ley 1341 de 2009; Decreto 4310 de 2005)
• Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
13. Transporte
(Decretos: 1790, 1791, 1800 y 2053 de 2003)
• Ministerio de Transporte
43 Aquí se utiliza el concepto ley en sentido amplio para hacer referencia a la normativa escrita que es jurídicamente obligatoria, o a toda norma
de carácter general (p. ej. una Ley propiamente dicha, o un Decreto Presidencial).
44 En el anexo 1 de este documento se presenta un mayor detalle sobre la conformación de los sectores administrativos en el país.
45 El orden de precedencia es aquel orden establecido por la ley para dos fines: i) señalar la prioridad de cada uno de los Ministros para asumir
las funciones de Ministro Delegatario o encargado del Gobierno Nacional; y ii) regular la preferencia, de protocolo, entre los funcionarios de
rango ministerial (artículos 195, 196, 203 y 206 C.P.).
Departamento Nacional de Planeación
44
SUELTOS PIES DE PAGINAS
Sector Administrativo Cabeza (líder del sector)
14. Cultura
(Decretos: 4827 de 2008, 1746 de 2003; Ley 188 de 1995)
• Ministerio de Cultura
15. Planeación
(Decreto 3517 de 2009)
• Departamento Nacional de Planeación (DNP)
16. Seguridad
(Decreto 643 de 2004)
• Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
17. Función Pública
(Decretos: 264 de 2007, 188 de 2004; Ley 909 de 2004)
• Departamento Administrativo de la Función Pública
(DAFP)
18. Estadística
(Decreto 262 de 2004)
• Departamento Nacional de Estadística (DANE)
19. Economía Solidaria
(Decreto 1798 de 2003, Ley 454 de 1998)
• Departamento Administrativo de la Economía Solidaria
(DANSOCIAL)
20. Ciencia, Tecnología e Innovación
(Decreto 1904 de 2009, Ley 1286 de 2009)
• Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación “Francisco José de Caldas” (COLCIENCIAS)
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en DAFP (2009) y DNP (2009).
Una vez presentados los sectores administrativos, en las siguientes páginas se tratará la organización de la
administración pública nacional a partir de la estructura presentada en el cuadro 8, esto es, se destacarán las
principales características de los organismos principales, adscritos y vinculados, así como de las entidades
descentralizadas indirectas y las entidades de carácter especial (de origen constitucional y de origen legal).
PARA RECORDAR
“Corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales.
“Las empresas industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma.
“Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal.
“…Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de
las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa
autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de
entidades del orden departamental o municipal”.
(Artículo 49 de la Ley 489 de 1998).
Organismos principales
Los organismos principales de la Administración Nacional son la Presidencia de la República, los
Ministerios y los Departamentos Administrativos, cuyas principales características son las siguientes:
• Presidencia de la República46. De acuerdo con lo señalado en el artículo 115 de la Constitución
Política, y con base en Madrid-Malo (2005), la Rama Ejecutiva está presidida por el Presidente de la
República47, quien es:
– Jefe de Estado: es decir que es un servidor público que ejerce, con arreglo a la Constitución y las
leyes, las funciones que le corresponden a la jefatura del Estado. En tal sentido, el Presidente
46 La Ley 489 de 1998 (artículo 56) establece que la Presidencia de la República está integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente
de la República y su régimen será el de un Departamento Administrativo. En relación con la Vicepresidencia de la República, la Ley
489 (artículo 57) precisa que el Vicepresidente ejercerá las misiones o encargos especiales que le confíe el Presidente de la República, y que
la Vicepresidencia estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares que señale el Presidente de la República.
47 Las funciones detalladas del Presidente de la República se encuentran en el artículo 189 de la Constitución.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
45
SUELTOS PIES DE PAGINAS
de la República simboliza la unidad nacional y es el máximo representante del país, tanto en el
interior de este como ante la comunidad internacional.
– Jefe del Gobierno: es un servidor público que ejerce, con arreglo a la Constitución y las leyes, las
funciones que le corresponden a la jefatura del Gobierno (máximo órgano ejecutivo del orden
nacional), en virtud de lo cual dirige la política general del país.
– Suprema autoridad administrativa: es un servidor público que ejerce la más alta autoridad nacional
en materia de administración, por lo cual le competen funciones de gestión y de control y
vigilancia. En particular, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 489 de 1998, al Presidente de la
República le corresponde la suprema dirección, y la coordinación y control de la actividad de los
organismos y entidades administrativos.
– Comandante supremo de las Fuerzas Armadas: el Presidente ejerce su autoridad sobre la fuerza
pública, para lo cual la dirige y dispone de ella con el fin de garantizar la integridad del territorio,
y conservar y reestablecer el orden público48 en el territorio nacional.
PARA RECORDAR
Los servidores públicos son las personas que prestan servicios al Estado y pueden ser: i) los elegidos, de acuerdo con lo
dispuesto en la Constitución, en forma directa por los ciudadanos (Presidente de la República, Vicepresidente, Gobernadores,
Alcaldes, Senadores, Representantes a la Cámara, Diputados y Concejales); ii) los empleados o trabajadores estatales; iii)
los miembros de la fuerza pública; y iv) los particulares que ejerzan funciones públicas (Madrid-Malo, 2005, p. 371).
En Colombia, el Presidente de la República es elegido por voto popular, junto con el Vicepresidente,
para un periodo de cuatro años con posibilidad de reelección inmediata por una única vez (a octubre
de 2009). Para ser Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 191 de la Constitución, se
requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de 30 años.
• Los Ministerios. Los Ministerios son organismos del sector central en la administración pública
nacional, creados por el legislador, y que hacen parte del Gobierno. De acuerdo con Rodríguez (2009,
p. 76), los Ministerios son: “los organismos de la administración nacional central que siguen en importancia a la
Presidencia de la República y que están encargados de dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios públicos”.
A octubre de 2009, existen trece (13) Ministerios, los cuales se presentan en el siguiente cuadro,
organizados de acuerdo con el orden de precedencia establecido en el artículo 7o
de la Ley 790 de
2002, y precisando su objeto y las principales normas que los rigen:
Cuadro 10
Ministerios en Colombia
Ministerio Objeto general
1. Del Interior y de Justicia
(Decretos: 4530 de 2008 y 200 de 2003)
• Formular, dirigir y evaluar las políticas públicas del Sector Administrativo
del Interior y de Justicia y ser el interlocutor válido entre las diferentes
instituciones del Estado y la Sociedad Civil y sus organizaciones,
garantizando su legitimidad y gobernabilidad.
2. De Relaciones Exteriores
(Decretos: 3355 de 2009, 110 de 2004)
• Formular, orientar, coordinar y ejecutar la política exterior de Colombia,
bajo la dirección del Jefe del Estado y administrar el servicio exterior de
la República.
48 El orden público es el: “Conjunto de las condiciones materiales, objetivas y perceptibles de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas que permiten,
simultáneamente el funcionamiento normal de las instituciones y el ejercicio libre y pacífico de los derechos y libertades fundamentales” (Madrid-Malo, 2005).
Departamento Nacional de Planeación
46
Ministerio Objeto general
3. De Hacienda y Crédito Público
(Ley 1151 de 2007. Decretos: 4646 de 2006 y 246
de 2004 )
• Definir, formular y ejecutar la política económica del país, de los planes
generales, programas y proyectos relacionados con esta.
4. De Defensa Nacional
(Decretos: 4782, 4483 y 4481 de 2008; 3123 de
2007; 4222 de 2006; 049 de 2003; 1561 de 2002;
y 1512 de 2000)
• Formular y adoptar las políticas, planes generales, programas y proyectos
del sector administrativo defensa nacional, para la defensa de la
soberanía, la independencia y la integridad territorial, así como para el
mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia
democrática.
5. De Agricultura y Desarrollo Rural
(Decretos: 4909 de 2007; 4486 de 2006; y 2478 de
1999)
• Formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos
del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural.
6. De la Protección Social
(Ley 1122 de 2007. Decreto 205 de 2003)
• Formular, dirigir y coordinar la política social del Gobierno Nacional
en las áreas de empleo, trabajo, nutrición, protección y desarrollo de la
familia, previsión y seguridad social integral y protección social.
7. De Minas y Energía
(Decretos: 1760 de 2003, 070 de 2001, y 027 de
1995)
• Planificar, regular y formular las políticas dirigidas a la optimización de
la exploración, explotación y uso racional y sostenible de los recursos
minero-energéticos, contribuyendo así, con el desarrollo económico del
país y al mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana.
8. De Comercio, Industria y Turismo
(Ley 1151 de 2007. Decretos: 2700 de 2008, 2785
de 2006, 4269 de 2005, y 210 de 2003).
• Formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia
de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad,
integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria,
la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de
bienes, servicios y tecnología.
9. De Educación
(Decretos: 1306 de 2009, 1953 de 2004, 2230 de
2003)
• Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios
y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento
del acceso, calidad y equidad de la educación, en todos sus niveles y
modalidades.
10. De Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(Ley 99 de 1993. Decretos: 3137 de 2006, 3266 de
2004, 2392 de 2003, y 216 de 2003)
• Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales y un hábitat adecuado
que posibiliten el desarrollo económico y social sostenible, a
través de la expedición de políticas, regulaciones, la promoción de la
participación y de acciones integrales, coordinadas en los niveles nacional,
regional y local, para el mejoramiento de la calidad de vida de la
población colombiana.
11. De Tecnologías de la Información y las Comunicaciones49
(Ley 1341 de 2009, Decretos: 4310 de 2005 y 1620
de 2003)
• Ejercer las funciones de planeación, regulación y control de los servicios
del sector de las telecomunicaciones, de los servicios informáticos y de telemática,
de los servicios especializados de telecomunicaciones o servicios
de valor agregado, y de los servicios postales.
12. De Transporte
(Decretos: 2053, 1800, 1791 y 1790 de 2003; y
2171 de 1992)
• Formular y adoptar las políticas, planes, programas, proyectos y regulación
económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura
de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo
y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos
carretero, marítimo, fluvial y férreo.
13. De Cultura
(Leyes: 397 de 1997 y 188 de 1995. Decretos: 4827
de 2008, y 1746 de 2003)
• Ser el organismo rector de la política cultural colombiana, que a partir
de la afirmación del multiculturalismo y la descentralización, genera
espacios de reflexión capaces de desencadenar procesos de formación,
creación e investigación. Así mismo, velar por la preservación, la promoción
y la difusión de nuestro patrimonio cultural, contribuyendo en
la construcción de una cultura de paz.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009)
• Organización. Aunque la Ley 489 de 1998 no establece un modelo de organización interna para los
Ministerios o para los Departamentos Administrativos, es posible acudir a Rodríguez (2009), con base
49 El artículo 6 de la Ley 1341 de 2009 define las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones como: “…el conjunto de recursos, herramientas,
equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como voz,
datos, texto, video e imágenes”.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
47
en quien se presenta el siguiente organigrama, en el cual se ilustra la estructura modelo que puede
tener un Ministerio o un Departamento Administrativo50:
Organigrama 3.
Estructura modelo de un Ministerio o de un Departamento Administrativo
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en Rodríguez (2009, p. 78 y ss).
• Funcionamiento. De acuerdo con lo establecido en el artículo 59 de la Ley 489, además de lo que
se disponga en los actos de creación (mediante Decretos autorizados por Leyes de la República) o en
determinadas leyes, los Ministerios y Departamentos Administrativos tienen las siguientes funciones
en común51:
– Preparar los proyectos de Ley, de Decreto y Resolución, relacionados con su ramo.
– Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados.
Consejos Despacho del Ministro /
Director
Despacho del Viceministro o Viceministros /
Subdirector o Subdirectores
Dirección
Grupos de
Trabajo
Dirección
Grupos de
Trabajo
Dirección
Grupos de
Trabajo
Secretaría General
Oficina de Planeación
Oficina Jurídica
Oficina de Control
Interno
50 Para un mayor detalle sobre la organización interna de los Ministerios y de los Departamentos Administrativos se sugiere consultar el Manual:
“Estructura del Estado Colombiano” elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (2009), así como las páginas Web
de cada uno de dichos organismos, las cuales se relacionan en el directorio de entidades incorporado en el anexo 2 de este documento. Así
mismo, se recomienda consultar el “Manual de Oferta Institucional del Gobierno Nacional hacia las Entidades Territoriales” elaborado por
el DNP-DDTS, con el fin de dar a conocer la oferta dirigida a las entidades territoriales por los organismos y entidades nacionales.
51 Ley 489 de 1998.
Departamento Nacional de Planeación
48
– Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos
correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo.
– Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles
asesoría, cooperación y asistencia técnica.
– Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y
adelantar su ejecución.
– Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras
orgánicas, las Superintendencias, las entidades descentralizadas y las Sociedades de Economía
Mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.
– Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y
funciones en el respectivo sector.
– Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión
y seguimiento.
• Los Departamentos Administrativos. Los Departamentos Administrativos son organismos del
sector central que forman parte del Gobierno, en la misma jerarquía de los Ministerios, pero sin
iniciativa legislativa. Son entidades de carácter técnico encargadas de dirigir y coordinar un servicio y
otorgar al Gobierno la información adecuada para la toma de decisiones. A octubre de 2009, existen
7 Departamentos Administrativos, los cuales se presentan en el siguiente cuadro, indicando la norma
que determina su organización y el objeto general que los caracteriza.
Cuadro 11
Departamentos Administrativos en Colombia
Departamento Administrativo Objeto General
De la Presidencia de la República
(DAPRE)
Decreto 4657 de 2006
• Asistir al Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales y prestarle el apoyo administrativo y los demás servicios necesarios
para dicho fin.
Nacional de Planeación (DNP)
Decreto 3517 de 2009
• Preparar, hacer seguimiento de la ejecución y evaluar los resultados de las políticas,
planes generales, programas y proyectos del sector público, así como realizar en forma
permanente el seguimiento de la economía nacional e internacional y proponer
los planes y programas para el desarrollo económico, social y ambiental del país y
para el diseño de las políticas en materia de macroestructura del Estado.
De Seguridad52 (DAS)
Decreto 643 de 2004
• Formular y adoptar las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector
Administrativo de Seguridad. Producir la inteligencia que requiere el Estado, como
instrumento de Gobierno para la toma de decisiones y la formulación de políticas
relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado, de conformidad con lo
preceptuado en la Ley y la Constitución.
De la Función Pública (DAFP)
Ley 909 de 2004. Decretos: 264 de
2007 y 188 de 2004.
• Formular las políticas generales de Administración Pública, en especial en materias
relacionadas con empleo público, organización administrativa, control interno y racionalización
de trámites de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
De Estadística (DANE)
Decreto 262 de 2004
• Garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica,
y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y
difusión de información oficial básica.
De la Economía Solidaria (DANSOCIAL)
Ley 454 de 1998. Decreto 1798 de
2003.
• Dirigir y coordinar la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento
y desarrollo empresarial de las organizaciones solidarias de la Economía Solidaria,
determinadas en la Ley 454 de 1998, y para dar cumplimiento a las disposiciones
establecidas en la Constitución Política de Colombia.
52 A octubre de 2009 se encuentra en trámite en el Congreso de la República, un proyecto de ley que afecta la organización y funcionamiento
del DAS.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
49
Departamento Administrativo Objeto General
De Ciencia, Tecnología e Innovación
“Francisco José de Caldas”
(COLCIENCIAS)
Decreto 1904 de 2009, Ley 1286 de
2009
• Formular, orientar, dirigir, coordinar, ejecutar e implementar la política del Estado
en materia de ciencia, tecnología e innovación, en concordancia con los planes y
programas de desarrollo.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009).
Organismos adscritos a los Ministerios y Departamentos Administrativos
Con base en los artículos 38 y 50 de la Ley 489 de 1998, son organismos adscritos: las Superintendencias,
los Establecimientos Públicos, las Unidades Administrativas Especiales, y los demás organismos y
entidades que se determinen en su acto de creación. Los aspectos generales de los principales organismos
adscritos se presentan a continuación:
• Superintendencias. Son organismos adscritos a un Ministerio, o a un Departamento Administrativo
(como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que se encuentra adscrita al Departamento
Nacional de Planeación) los cuales, dentro de los límites de la autonomía administrativa y financiera
establecida por la ley, ejercen algunas de las funciones que pertenecen al Presidente de la República,
especialmente las de control, inspección y vigilancia de la prestación de un servicio público o del
ejercicio de una actividad y las demás que la ley les confiere. Tienen cierta autonomía frente al Ministerio
o Departamento Administrativo del cual dependen, y pueden tener o carecer de personería jurídica (la
mayoría no cuenta con personería jurídica). A octubre de 2009, existen 10 Superintendencias, las cuales
se presentan en el siguiente cuadro, en el cual se indica la norma que determina su organización, el
organismo al cual se encuentran adscritas, y el objeto general que las caracteriza.
Cuadro 12
Superintendencias en Colombia
Superintendencia Objeto General
Superintendencia de Notariado y
Registro
Decretos: 412 de 2007, y 302 de 2004
Adscrita a: Ministerio del Interior y de
Justicia
• Ejercer la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que
prestan los notarios y los registradores de instrumentos públicos; atender la organización,
administración y sostenimiento de las oficinas de registro de instrumentos
públicos; y asesorar al Gobierno Nacional en la construcción de las políticas y el
establecimiento de los programas y planes referidos a los servicios públicos notarial
y registral.
Superintendencia Financiera
Decreto 4327 de 2005
Adscrita a: Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
• Ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
o inversión de recursos captados del público. Supervisar el sistema
financiero colombiano, con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza,
así como, promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la
protección de los inversionistas, ahorradores y asegurados.
Superintendencia de Economía Solidaria
Ley 454 de 1998. Decretos: 689 de
2005, 186 de 2004
Adscrita a: Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
• Supervisar la actividad financiera del cooperativismo y los servicios de ahorro y
crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas y, en general, el aprovechamiento
o inversión de los recursos captados de los asociados por parte de las
organizaciones de la economía solidaria. Supervisar las organizaciones de la economía
solidaria que determine el Presidente de la República, que no se encuentren
sometidas a la supervisión especializada del Estado.
Departamento Nacional de Planeación
50
Superintendencia Objeto General
Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada
Decreto 2355 de 2006
Adscrita a: Ministerio de Defensa
• Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia
y seguridad privada para mejorar los niveles de seguridad y confianza pública,
entre otros aspectos.
Superintendencia del Subsidio Familiar
Ley 789 de 2002. Decreto 2150 de
1992
Adscrita a: Ministerio de la Protección
Social
• Ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes
y pagar las asignaciones del subsidio familiar. Controlar las entidades vigiladas
y velar porque cumplan con la prestación de los servicios sociales a su cargo. Dar
especial atención a las prioridades que le trace el Gobierno Nacional en el área
de seguridad social. Adoptar políticas de inspección y vigilancia orientadas a que
las instituciones vigiladas se modernicen e incorporen desarrollos tecnológicos que
aseguren un progreso adecuado de las mismas.
Superintendencia Nacional de Salud
Decretos: 2221 de 2008, 1018 de 2007
Adscrita a: Ministerio de la Protección
Social
• Contribuir al desarrollo del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante
el ejercicio de la inspección, vigilancia y control para garantizar el servicio público
esencial de salud.
Superintendencia de Industria y
Comercio
Decreto 4738 de 2008
Adscrita a: Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
• Vigilar y controlar la calidad de bienes y servicios, así como controlar la información
que debe suministrarse al público. Ejercer vigilancia y control respecto de la administración
de los derechos de la propiedad intelectual, así como preservar el derecho
de la libre competencia y evitar el abuso de la posición dominante.
Superintendencia de Sociedades
Decretos: 4350 de 2006, 1080 de 1996
Adscrita a: Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
• Inspeccionar, vigilar y controlar las sociedades mercantiles, así como las facultades
que le señalan la Ley en relación con otras personas jurídicas o naturales.
Superintendencia General de Puertos
Ley 105 de 1993. Decretos: 2741 de
2001; 1402, 1016, y 101 de 2000
Adscrita a: Ministerio de Transporte
• Ejercer inspección, vigilancia y control en materia de puertos de conformidad con
la Ley 01 de 1991 y en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad
con lo previsto en el Decreto 101 del 2000.
Superintendencia de Servicios Pú-
blicos Domiciliarios
Leyes: 689 de 2001 y 142 de 1994. Decretos:
2590 de 2007, 4251 y 3243 de
2004, 990 de 2002
Adscrita a: DNP
• Ejercer el control, inspección y vigilancia de las entidades que prestan los servicios
públicos a los que se aplica la Ley 142 de 1994.
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009).
• Establecimientos públicos. Los establecimientos públicos, junto con las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, conforman el grupo de las llamadas
entidades descentralizadas, las cuales son una expresión de la descentralización especializada o
por servicios, en la cual, como se expuso en el capítulo 2, el poder central se entrega por mandato
legal a una persona jurídica pública creada para el efecto, con el objetivo que atienda exclusivamente
el servicio y se especialice en su prestación.
Definición. De acuerdo con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, los establecimientos públicos son
organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios
públicos conforme a las reglas de derecho público, que reúnen las siguientes características:
– Personería Jurídica: sujeto de derechos y obligaciones.
– Autonomía administrativa: facultad para manejarse a sí misma, en el marco de la Constitución y la ley.
Elementos básicos sobre el Estado colombiano
51
– Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
Organización. Los establecimientos públicos están conformados por una dirección, a cargo de un director
quien es el representante legal de la entidad, y una Junta, o Consejo Directivo, la cual es un órgano
colegiado y deliberante que se encuentra en cabeza del establecimiento; (el presidente de la Junta es
el Ministro o Director de Departamento Administrativo al cual está adscrito). Con base en Rodríguez
(2009), en el siguiente organigrama se ilustra la estructura modelo de un establecimiento público.
Organigrama 4.
Estructura modelo de un Establecimiento Público
Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en Rodríguez (2009, p. 99 y ss.).
• Unidades Administrativas Especiales. Según la Ley 489 de 1998 (artículos 67 y 82), y de acuerdo con
Rodríguez (2009, p. 103), las Unidades Administrativas Especiales (UAE) son organismos creados por la
ley, con la autonomía administrativa y financiera que ella les señale, que cumplen funciones administrativas
para desarrollar o ejecutar programas propios de un Ministerio o Departamento Administrativo. Al igual
que con las Superintendencias, las UAE pueden tener, o carecer, de personería jurídica53.
Órganos de asesoría
y coordinación
Junta o Consejo Directivo
Subgerencia o
Subdirección
Gerencia o Dirección
Regional
Grupos de Trabajo Grupos de Trabajo
Secretaría General
Despacho del Gerente, Director
o Presidente
Comités y
Comisiones
Oficina de Planeación
Oficina Jurídica
Oficina de Control Interno
Subgerencia o
Subdirección
Gerencia o Dirección
Regional
Divisiones Divisiones
Regionales
53 Si no tienen personería jurídica forman parte del sector central del Ministerio o Departamento Administrativo, mientras si tienen personería
serán entidades descentralizadas sujetas al régimen que establezca el acto que las crea, y en lo que no se prevea en el mismo, se sujetarán a lo
señalado para los establecimientos públicos.
Departamento Nacional de Planeación
52
Como ejemplo de estas unidades se encuentran: la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
–DIAN– (adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público), la Dirección Nacional de Estupefacientes
(adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia), la Contaduría General de la Nación (adscrita al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público), la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (adscrita al
Ministerio de Transporte).
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