Los Órganos de Control

¿Cuáles son sus objetivos? Los órganos de control (conocidos también como organismos de control) no están adscritos ni vinculados a las ramas del Poder Público, y se trata de aquellos órganos a los cuales la Constitución Política les confía las funciones relacionadas con el control disciplinario, el control defensorial (defender al pueblo) y al control fiscal. El control disciplinario está a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de los Personeros distritales o municipales y el control defensorial –propio de la figura sueca del Ombudsman101– lo ejercen el Defensor del Pueblo y la organización que este preside. Por su parte, el control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República y a los Contralores departamentales, distritales y municipales (Madrid-Malo, 2005, p. 295). 7.2. ¿Quién los integra? El Ministerio Público El Ministerio Público guarda relación con la responsabilidad del Estado que consiste en hacer cumplir la ley y velar por la defensa de los intereses generales de la sociedad. En tal sentido, de acuerdo con el artículo 118 de la Constitución, el Ministerio Público es el órgano de control que tiene a su cargo, por mandato de la Constitución, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. 101 El Ombusdan es una figura de origen sueco, que corresponde a un oficial estatal cuyo trabajo es examinar y reportar sobre las quejas y reclamaciones hechos por la gente del común acerca del gobierno o de las autoridades públicas. 7. Los Órganos de Control Departamento Nacional de Planeación 98 Rodríguez (2009, p. 165) define al Ministerio Público como: “el órgano autónomo de control cuya misión es la de adelantar las investigaciones disciplinarias relacionadas con la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, ejercer la vigilancia superior, el control de gestión, intervenir en algunos procesos de la justicia ordinaria y emitir conceptos ante los altos tribunales, de manera tal que vele por la correcta aplicación de la Constitución y la ley, y por los intereses generales de la sociedad”. De acuerdo con los artículos 275 a 284 constitucionales, el Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación –director supremo del Ministerio Público–, los Procuradores Delegados y los agentes ante las autoridades jurisdiccionales, el Defensor del Pueblo, los Personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley. Con base en lo anterior, la organización del Ministerio Público puede dividirse en dos niveles: la Procuraduría General de la Nación (que tiene a su cargo el ejercicio de la función en los órdenes nacional, regional, departamental, distrital, metropolitano y provincial); y de otro lado, los Personeros municipales, quienes ejercen las funciones en el orden municipal de manera descentralizada en cuanto dependen orgánicamente del mismo Municipio, aunque también lo ejercen en forma concurrente con los agentes departamentales y provinciales de la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, la Constitución de 1991 creó la Defensoría del Pueblo como parte del Ministerio Público para velar por la protección de los derechos humanos. • Procuraduría General de la Nación. Es el órgano de control, autónomo e independiente encargado de ejercer el Ministerio Público en los órdenes nacional y territorial, cuyo jefe es el Procurador General de la Nación, a quien le corresponde fijar las directrices y orientación para el ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales; así mismo, el Procurador General posee poder preferente frente a dichos funcionarios102. El Procurador es elegido por el Senado de la República, para un periodo de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (arts. 275 y 276, C.P.). El artículo 279 de la Carta Política establece que la ley determinará la organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, aspectos que son considerados en el Decreto Ley 262 de 2000, en virtud del cual se establece la siguiente estructura general de la Procuraduría General: – Orden Central: – Despacho del Procurador General – Despacho del Viceprocurador General – Sala Disciplinaria – Procuradurías Delegadas103 – Instituto de Estudios del Ministerio Público – Secretaría General – Veeduría 102 El poder preferente implica que el Procurador puede desplazar del conocimiento de un asunto a los Personeros y Procuradores territoriales. 103 El Procurador General de la Nación, en desarrollo del Decreto ley 262 de 2000, expidió la Resolución 17 de 2000 (modificada por la Resolución 496 de 2008) en la cual se precisan las Procuradurías Delegadas, las cuales conocen de diferentes temas (desde la vigilancia preventiva de la función pública hasta la investigación y el juzgamiento penal). Elementos básicos sobre el Estado colombiano 99 – Orden territorial104: – Procuradurías Regionales (32, una en cada Departamento del país) – Procuradurías Distritales – Procuradurías Provinciales El artículo 277 de la Constitución establece que el Procurador General de la Nación, por sí solo o por medio de sus delegados, tiene las siguientes funciones: – Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. – Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. – Defender los intereses de la sociedad. – Defender los intereses colectivos, en especial los relacionados con el ambiente. – Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. – Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular. Así como ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. – Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. – Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso de la República. – Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. – Las demás que determine la ley. • La Defensoría del Pueblo. Este organismo, que tiene autonomía administrativa y presupuestal, fue creado por la Constitución de 1991 como parte de Ministerio Público, en cabeza del Defensor del Pueblo, y bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. La Defensoría tiene bajo su cuidado la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual atiende y tramita quejas, interpone acciones y recursos, presta el servicio de defensoría pública y adelanta programas de difusión del saber de los derechos fundamentales entre los servidores públicos y la sociedad (Madrid-Malo, 2005, p. 101). PARA RECORDAR La defensoría pública es el: “Servicio que por mandato de la Constitución organiza y dirige el Defensor del Pueblo, en los términos señalados por la ley, para garantizar el derecho constitucional a la defensa técnica. El fin de la defensoría pública es hacer efectivas las garantías constitucionales de aquellas personas que se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer por sí mismas la defensa de sus derechos” (Madrid-Malo, 2005, p. 102). 104 El Procurador General de la Nación, en desarrollo del Decreto ley 262 de 2000, expidió la Resolución 18 de 2000 (modificada por las Resoluciones 355 de 2000 y 089 de 2007), mediante la cual precisó la denominación, sede y competencia territorial de las Procuradurías regionales, distritales y provinciales que cubren el territorio nacional. Departamento Nacional de Planeación 100 El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes, para un periodo de cuatro años, de terna presentada por el Presidente de la República. La organización y funcionamiento de la Defensoría se encuentran establecidos en la Ley 24 de 1992, en la cual se establece la siguiente estructura general de dicho organismo: – Despacho del Defensor del Pueblo. – Direcciones (de Defensoría Pública, de Recursos y Acciones Judiciales, de Atención y Trámite de Quejas, de Promoción y Divulgación de Derechos Humanos). – Defensorías del Pueblo Regionales (p. ej. en los 32 Departamentos del país y en zonas como en el Magdalena Medio, Urabá y Bogotá). – Secretaría General. De acuerdo con la Constitución Política (artículo 282), el Defensor ejerce las siguientes funciones: – Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional, y a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado. – Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza. – Invocar el derecho de Hábeas Corpus105 e interponer las acciones de tutela106, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados. – Organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley. – Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia. – Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia. – Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones. – Las demás que le determine la ley. • Los Personeros municipales y distritales. Los Personeros municipales o distritales son los agentes del Ministerio Público en el Municipio. Sin embargo, no dependen jerárquicamente de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de una tradición que se ha conservado del derecho español, de acuerdo con la cual el Personero es un funcionario municipal, elegido por el Concejo del respectivo Municipio (Rodríguez, 2009, p. 172). 105 De acuerdo con Madrid-Malo (2005, p. 204) el Hábeas Corpus es el mecanismo procesal –acción, recurso o procedimiento– que permite, a una persona privada de la libertad, solicitar y obtener de una autoridad judicial el control inmediato de su caso, para que se establezca el carácter legítimo de dicha privación. Por mandato constitucional, las peticiones de Hábeas Corpus deben ser resueltas en el término de 36 horas. 106 La acción de tutela es un mecanismo judicial de efectos inmediatos para que las personas defiendan sus derechos fundamentales cuando consideren que estos han sido desconocidos o amenazados. Elementos básicos sobre el Estado colombiano 101 El Personero municipal o distrital es elegido por el Concejo Municipal o Distrital para períodos de 4 años, con posibilidad de ser reelegido, por una sola vez, para el período siguiente. Con base en las Leyes 136 de 1994 (artículo 169) y 1031 de 2006 (artículo 1o ), corresponde al Personero municipal o distrital: la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñen funciones públicas dentro de la jurisdicción del territorio en el cual ejercen sus funciones. Los organismos de control fiscal El control fiscal es una función pública consistente en la vigilancia del manejo de los recursos públicos, por parte de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación. Los artículos 117 y 199 de la Constitución Política consagran la existencia de la Contraloría General de la República como uno de los órganos de control encargado de la vigilancia de la gestión fiscal y del control de resultados de la administración (artículos 267-271, C.P). Adicionalmente, el artículo 272 constitucional hace referencia a las Contralorías departamentales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales. Los principios constitucionales relacionados con el control fiscal, y en particular con la Contraloría General de la República se encuentran desarrollados en la Ley 42 de 1993, la cual comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero, y los organismos que lo ejercen, en los órdenes nacional, departamental y municipal, así como los procedimientos jurídicos aplicables (también aplican disposiciones contenidas en la Ley 610 de 2000 sobre el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías). • La Contraloría General de la República. Se trata de una entidad de carácter técnico que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. El Contralor General de la República es elegido por el Congreso en pleno para un periodo igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido. La estructura orgánica de la Contraloría General está prevista en el Decreto Ley 267 de 2000, en cuyo artículo 11 se establece la siguiente organización general: – Orden Central – Nivel Superior de dirección: – Contralor General de la República. – Despacho del Vicecontralor General. – Contralorías delegadas107. 107 Las Contralorías Delegadas conocen de diferentes temas (desde el sector agropecuario hasta la economía y finanzas públicas). Departamento Nacional de Planeación 102 – Orden desconcentrado (Gerencias Departamentales; Grupos Delegados de Vigilancia Fiscal; Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva). – Órganos de asesoría y coordinación. El artículo 268 de la Constitución establece que el Contralor General de la República108 tiene las siguientes funciones: – Establecer los métodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo de los fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. – Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia, economía, equidad y sostenibilidad ambiental con que hayan obrado. – Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales. – Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la nación. – Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso. – Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. – Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. – Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio al patrimonio del Estado. – Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General. – Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya sido creados por la Ley. – Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado. – Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial. • Las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales. El artículo 272 de la Constitución establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los Departamentos corresponde a las Contralorías 108 En el marco de la ley 715 de 2001, también ejerce el control fiscal de los recursos del Sistema General de Participaciones. Elementos básicos sobre el Estado colombiano 103 Departamentales, como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, cuya organización es competencia de la respectiva Asamblea Departamental. Los Contralores Departamentales ejercerán, en el ámbito de su Departamento, las funciones que correspondan al Contralor General y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas el ejercicio de la vigilancia fiscal. El artículo 272 de la Constitución también establece que la vigilancia del control fiscal de los Distritos y Municipios le corresponde a la Contraloría Departamental, salvo que la ley determine que existan Contralorías Distritales y Municipales. En tal sentido, el artículo 156 de la Ley 617 de 2000 establece que solamente los Municipios y Distritos clasificados en categoría especial y primera, y aquellos de segunda categoría que tengan más de 100.000 habitantes, pueden crear y organizar sus propias Contralorías. Las Contralorías Municipales y Distritales deben suprimirse cuando se establezca la incapacidad de la respectiva entidad territorial para financiar los gastos inherentes a su funcionamiento. Los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales son elegidos, sin posibilidad de reelección para el período inmediato, por la respectiva corporación administrativa (Asamblea, Concejo) para un tiempo igual al del Gobernador o Alcalde, según el caso, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el correspondiente Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. • La Auditoría General de la República. Es el organismo de nivel superior de control fiscal en Colombia. El artículo 274 de la Constitución establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por el Auditor General de la República, quien será elegido para períodos de 2 años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, el artículo 10 de la Ley 330 de 1996 establece que a la Auditoría General le corresponde también ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías departamentales. La organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República se encuentra definida en los Decretos Ley 1142 de 1999 y 272 de 2000, y en la Resolución No. 002 de 2004 (de la Auditoría). En particular, en el Decreto 272 de 2000 se establece la siguiente estructura para el organismo en mención: – Despacho del Auditor General de la República. – Despacho del Auditor Auxiliar. – Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, conformada por una Dirección de Control Fiscal y una Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción coactiva. – Secretaría General. – Órganos de Asesoría y Coordinación. – Nivel desconcentrado: Gerencias seccionales (siete seccionales, a octubre de 2009, con sedes en Bogotá D. C., Medellín, Santiago de Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Neiva y Pereira). Finalmente, en el diagrama de la siguiente página se resume la organización de control en Colombia. Departamento Nacional de Planeación 104Organigrama 11 Estructura de los Órganos de Control Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en Rodríguez (2009), p. 172 y ss. Órganos de Control Ministerio Público Procuraduría General de la Nación Contraloría General de la República Defensoría del Pueblo Procuradurías Regionales Personerías municipales y distritales Auditoría General de la República Control Fiscal Viceprocurador Defensorías Regionales Sala Disciplinaria Procuradurías Delegadas Procuradurías Distritales Procuradurías Provinciales Instituto de Estudios del Ministerio Público Secretaría General Veeduría Contralorías Departamentales Contralorías Distritales y Municipales Gerencias Seccionales Vicecontralor Contralorías Delegadas Gerencias Nacionales Gerencias Departamentales Auditor Auxiliar Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal Secretaría General Sector Central Sector Desconcentrado territorialmente Sector Descentralizado territorialmen