La función administrativa

En un Estado Unitario, como el colombiano, si bien existe una división de poderes, es evidente la preeminencia de la Rama Ejecutiva o administrativa, dado que a través de esta se diseñan, implementan y controlan las acciones orientadas a cumplir con los fines esenciales del Estado. De tal forma, en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, se establece que: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales”. ¿Qué es entonces la función administrativa? La función administrativa es el conjunto de tareas desempeñadas por las autoridades públicas, y por algunos particulares autorizados por el Estado, que hacen parte de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder Público, y que, de acuerdo con la Constitución (artículo 209), esta se desarrolla mediante las siguientes herramientas: desconcentración, delegación y descentralización. ¿Desconcentración, delegación, descentralización? Como se señaló anteriormente, la desconcentración, la delegación y la descentralización son los principales instrumentos con que cuenta la administración para ejecutar sus tareas y atenuar la excesiva concentración del poder (centralización). Los conceptos en mención están relacionados explícitamente en los artículos 7o , 8o y 9o de la Ley 489 de 1998, que puede considerarse como la ley que rige la organización y funcionamiento de las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder Público. En el cuadro 3 se presentan los principales elementos que caracterizan cada una de las herramientas administrativas definidas en el artículo 209 de la Constitución Política Colombiana. Cuadro 3. Principales características de las herramientas de la función administrativa en Colombia Desconcentración Delegación Descentralización • Idea clave: Trasladar dependencias del centro a la periferia. • Idea clave: Asignación de poder de decisión, a una persona o entidad ubicada en un nivel jerárquico inferior. • Idea clave: Transferencia de competencias, funciones y recursos (reasignación de poder) de una escala jerárquica superior a una inferior. Diagrama 4. Desconcentración Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) Diagrama 5. Delegación Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) Diagrama 6. Descentralización Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) • Definición: “radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración,…” (artículo 8, Ley 489/1998). • Definición: Consiste en la transferencia, por las Autoridades administrativas (Presidente, Ministros, Gobernadores, Alcaldes), del “…ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias” (artículo 8, Ley 489/1998). • Definición: Consiste en la transferencia, o entrega, de competencias y/o funciones administrativas y recursos, a personas públicas creadas por el poder central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Departamento Nacional de Planeación 24 SUELTOS PIES DE PAGINAS Desconcentración Delegación Descentralización • Principales características: – Las funciones continúan en cabeza de organismos y entidades nacionales. – Algunas de esas funciones son desempeñadas por representantes de dichos organismos y entidades, quienes se desplazan físicamente a diferentes partes de la geografía nacional. • Tipos: Territorial y por funciones. – Territorial: traslado de funciones de la ciudad capital hacia otras ciudades del país (Ej. Regionales del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-). – Jerárquica o funcional: se da cuando, mediante la ley se otorga, directamente, una función específica a cierta autoridad, aunque dicha función corresponde, en principio, a otra autoridad. • Principales características: – Se realiza mediante un acto llamado de delegación (documento escrito donde consta qué funciones se delegan). – Puede darse entre personas naturales o jurídicas (entidades). – Existe una persona que delega (el delegante) y otra en quien se delega (el delegatario). – La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual recae, principalmente en el delegatario21 (artículo 211 de la Constitución). – Los organismos y entidades administrativas nacionales pueden delegar funciones a entidades descentralizadas por funciones o a entidades territoriales, para lo cual se deben celebrar convenios (que fijen derechos y obligaciones). • Principales características: – Se otorgan competencias y funciones que son propias de la entidad a la cual se descentraliza (diferente de la desconcentración, donde la Nación, aunque traslada funciones, es la que decide por intermedio de un agente). – Se otorgan, o transfieren facultades (competencias) y tareas concretas (funciones), de las cuales se desprende la escala central del Gobierno (la Nación) para que las cumpla otra persona jurídica pública de carácter territorial o por servicios. • Tipos: especializada o por servicios y territorial22 (se presentan en el cuadro 4). Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) PARA RECORDAR Una competencia es una facultad para poder hacer algo, y que es asignada a una entidad u organismo por la Constitución o por la ley. Una función es una tarea que le corresponde realizar a un organismo, entidad o persona, la cual se desprende de las competencias atribuidas al (a la) mismo (a). Para finalizar, y dada la importancia del tema (el cual se ampliará cuando se trate lo relacionado con la organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público -capítulos 4 y 5 -), en el cuadro 4 se presentan algunas características de los principales tipos de descentralización que se identifican en el país. Cuadro 4. Principales características de la descentralización por servicios y territorial Descentralización especializada o por servicios Descentralización territorial • Idea clave: Transferencia de competencias y/o funciones y recursos, a una persona pública de carácter técnico o especializado. • Idea clave: Transferencia de competencias y/o funciones y recursos, a una persona pública que ejerce su jurisdicción sobre una sección del territorio del Estado. 21 En el caso de la contratación, el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489/1998, precisan que los delegantes no quedan exonerados de responsabilidad legal civil y penal por sus deberes de control y vigilancia de las actividades relacionadas con la celebración de contratos. 22 Para algunos autores existe otro tipo de descentralización denominada por colaboración, la cual: “Consiste en el otorgamiento de competencias o funciones de la administración a particulares para que las ejerzan en nombre de ella” (Rodríguez, 2009). Elementos básicos sobre el Estado colombiano 25 Descentralización especializada o por servicios Descentralización territorial Diagrama 7. Descentralización por servicios Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) Diagrama 8. Descentralización territorial Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) • Definición: Es aquel proceso mediante el cual se conceden competencias y/o funciones y recursos a entidades que se crean, “por ley o por autorización de esta” (artículo 210 de la Constitución), con el fin de realizar una actividad especializada. • Principales características: – Encuentra su origen en la necesidad de especialización y tecnificación por parte del Estado, para el ejercicio de sus competencias y funciones. – Se designan algunas responsabilidades estatales a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica y especializada (Ej.: Un establecimiento público como la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- que fue creada, esencialmente, para capacitar a los funcionarios públicos). • Entidades descentralizadas por servicios: Establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta (ver capítulo 4). • Definición: Es aquel proceso mediante el cual se otorgan competencias y/o funciones administrativas y recursos a las entidades territoriales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad (brindándoles cierta autonomía para que se manejen por sí mismas). • Principales características: – Aspectos políticos: Implica el mayor grado de participación de la comunidad en la toma de decisiones (elección popular de Gobernadores y Alcaldes, mecanismos de participación ciudadana). – Aspectos administrativos: Comprende las transferencias, traslado de competencias y/o funciones y recursos a las entidades territoriales. – Aspectos fiscales: Autonomía de las entidades territoriales para tomar decisiones respecto a sus finanzas (ingresos y gastos) y participar en las rentas nacionales. • Entidades territoriales: Departamentos, Distritos y Municipios (con posibilidad de crearse las Regiones, Provincias y los Territorios Indígenas, ver capítulo 5). Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) PARA RECORDAR En la estructura del Estado colombiano, por regla general, y en la teoría, los organismos son partes que constituyen un todo, que no tienen personería jurídica y, por lo tanto, tienen una autonomía limitada (por ejemplo Ministerios y Departamentos Administrativos que hacen parte de la Nación), mientras que las entidades son personas jurídicas de derecho público (tienen personería jurídica) que cuentan con un mayor grado de autonomía para el ejercicio de sus funciones (por ejemplo las entidades territoriales). Sin embargo, la legislación colombiana amplía el reconocimiento de personalidad jurídica a los organismos. En tal sentido, la Ley 80 de 1993 (estatuto general de contratación estatal, modificada por la Ley 1150 de 2007) concede capacidad para contratar (es decir, les otorga personería jurídica) a todas las que denomina “entidades estatales”, entre las que se encuentran los Ministerios y Departamentos Administrativos y otros organismos del Poder Público (por ejemplo el Senado de la República, la Cámara de Representantes, entre otros)