La Rama Ejecutiva o Administrativa en el Orden Territorial

¿Cuáles son sus objetivos y sus principales características? Como se señaló en el capítulo 2, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Así mismo, en el capítulo anterior se reiteró el hecho que las entidades territoriales (existentes) hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público en Colombia, y se presentó la organización de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, precisando los organismos y entidades principales de la administración nacional, así como las entidades que se pueden crear a partir del desarrollo de una de las herramientas de la función administrativa, como lo es la descentralización administrativa de tipo especializada o por servicios. En este capítulo se tratará lo relativo a la expresión de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder Público en el orden territorial (constituida por las Gobernaciones y Alcaldías Distritales y Municipales), como desarrollo del principio de centralización política60 y descentralización administrativa de tipo territorial61. Adicionalmente, en esta parte del documento se tratarán temas complementarios relativos a la organización territorial en el país. El tema relacionado con la organización territorial y la administración pública territorial está previsto y desarrollado, principalmente, en el Título XI de la Constitución, que lleva por nombre: “De la organización territorial”, en el cual se identifican las entidades territoriales (existentes y previstas), así como otras formas de organización del territorio. De acuerdo con lo anterior, y a partir de lo establecido en la Carta Política, es posible identificar como los principales objetivos de la Rama Ejecutiva en el orden territorial, los siguientes: la administración de 60 Una de las manifestaciones de la centralización política en la Rama Ejecutiva se encuentra en el artículo 296 constitucional, en el que se establece que: “Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del presidente de la república se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”. 61 Como se indicó en el capítulo 2, la descentralización territorial es el proceso administrativo mediante el cual se otorgan, por parte de la Constitución o la ley, competencias y/o funciones administrativas y recursos a las entidades territoriales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. 5. La Rama Ejecutiva o Administrativa en el Orden Territorial Departamento Nacional de Planeación 58 los asuntos propios de la sección territorial, la planificación y promoción del desarrollo, la prestación de los servicios públicos que determine la ley y, en general, implementar medidas orientadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes de su territorio. En este punto, es conveniente precisar algunos aspectos generales sobre la organización territorial y la administración pública territorial en Colombia, como los siguientes: • Organización territorial(ordenamiento territorial). La organización territorial se asimila al concepto de ordenamiento territorial62, el cual hace relación al conjunto de normas que establecen y regulan, por disposición de la Constitución, la forma como se distribuye espacialmente el Poder Público entre los diversos niveles político-administrativos de autoridad establecidos por la Carta Política (nacional, departamental, distrital, municipal) (Madrid-Malo, 2005, p. 294). La organización territorial comprende tanto las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden territorial, como otras entidades territoriales previstas y otras formas de organización del territorio. PARA RECORDAR La división político- administrativa consiste en la organización del Estado como suprema manifestación jurídico – política de una comunidad organizada sobre un territorio determinado. • Administración pública territorial. Corresponde al conjunto de las entidades que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden territorial. En tal sentido, es conveniente precisar aquí que, únicamente, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público a escala territorial, de acuerdo con el artículo 115 constitucional, las Gobernaciones y las Alcaldías (Distritales y Municipales), como principales representantes de las entidades territoriales existentes en el país. • Entidades territoriales. Las entidades territoriales, son personas jurídicas de derecho público que, dentro de la división general del territorio, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y ejercen, con arreglo a principios de coordinación, concurrencia y solidaridad, las competencias que le sean asignadas por la Constitución y la ley. De acuerdo con el artículo 286 de la Constitución: “Son entidades territoriales los Departamentos, los distritos, los Municipios y los territorios indígenas”. Adicionalmente, señala la Carta Política que: “La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”. A octubre de 2009, existen en Colombia 32 Departamentos y 1101 entidades del orden local (5 Distritos y 1096 Municipios), mientras que aún no se ha reglamentado la creación de Territorios Indígenas, Regiones y Provincias. • Otras divisiones del territorio. Según prevé el artículo 285 constitucional, fuera de la división general del territorio, pueden existir otras secciones del territorio (divisiones administrativas) que determine la ley, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, principalmente para efectos administrativos y de planificación. 62 En Colombia no existe una única definición de ordenamiento territorial, respecto del cual se identifican diferentes enfoques, entre los que se destacan los siguientes: el de la Ley 99 de 1993 (ordenamiento desde el punto de vista ambiental); ii) el de la Ley 388 de 1997 (ordenamiento desde la perspectiva físico-espacial); iii) el contenido en Leyes como la 1176 de 2007, la 715 de 2001, y otras leyes sectoriales (relacionado con la distribución de competencias y recursos); y iv) el consignado en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, donde prima la perspectiva de la organización político-administrativa en el territorio. Elementos básicos sobre el Estado colombiano 59 SUELTOS PIES DE PAGINAS Con base en lo anterior, es posible identificar regionalizaciones que hacen algunos Ministerios para efectos de organizar la prestación de servicios en el territorio, así como la regionalización (zonificación o identificación espacial de áreas en el territorio) que realizan otras Ramas del Poder Público (p. ej. la jurisdicción que se identifica para los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o de los Tribunales Administrativos), o la existencia de entidades con fines administrativos y de planificación, tales como las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios, cuyas principales características se tratarán al final de este capítulo. • Normatividad sobre la organización territorial. Como se señaló anteriormente, las principales disposiciones sobre la organización territorial se encuentran en el Título XI de la Constitución Política, así como en diferentes normas que reglamentan las entidades territoriales existentes y otras divisiones del territorio (p. ej. sobre Municipios: Decreto-ley 1333 de 1986, Ley 136 de 1994, Ley 617 de 2000, Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007, entre otras). En particular, la Carta Política establece que existirá una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT–, a la cual debe ajustarse la actividad legislativa en relación con la organización territorial del país. • Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT–. Como se vio en el capítulo 3, una Ley Orgánica es un acto normativo proferido por el Congreso de la República, con una jerarquía superior a las leyes comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad, sin tener por ello rango de norma constitucional, que se limita a los temas que le asigne la Constitución y que requiere, para su aprobación, de la mayoría de los votos de los miembros de una y otra Cámara Legislativa. La LOOT es una normativa de la cual carece el ordenamiento jurídico-político del Estado Colombiano63, y la cual, de acuerdo con la referencia explícita a dicho instrumento, en algunos artículos de la Constitución, debe ocuparse de los siguientes temas: – Realización de consultas populares, por parte de los gobernadores y alcaldes, para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo Departamento o Municipio (art. 105, C.P.). – Asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151, C.P.). – La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288, C.P.). – La creación de nuevos Departamentos por el Congreso de la República (art. 297, C.P.). – Las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial (art. 307, C.P.). – Adoptar un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas Metropolitanas (art. 319, C.P.). – La conformación de las Entidades Territoriales Indígenas (art. 329, C.P.). Dada la complejidad de los temas que son de la órbita de la LOOT, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-600A, señaló que: “Las materias propias en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único”, por lo cual, la Corte hace referencia a la “legislación orgánica de ordenamiento territorial”, sin circunscribirse a una única ley sobre la materia. En tal sentido, y ante la ausencia de la LOOT, otras leyes han desarrollado temas propios 63 Desde 1992, el Gobierno y el Congreso han venido presentando diferentes proyectos de LOOT (a octubre de 2009 se han presentado, aproximadamente, 18 proyectos de ley en la materia) que no han surtido todo el trámite legislativo para convertirse en Ley de la República. Departamento Nacional de Planeación 60 del ordenamiento territorial (p. ej.: Competencias y recursos –Leyes 60/93, 715/01, 1176/07–, planificación física y de usos del suelo –Ley 388/1997–, áreas metropolitanas –Ley 128 de 1994–). • Autonomía territorial. De acuerdo con Madrid-Malo (2005, p. 36), la autonomía territorial es la: “Capacidad de una entidad territorial para gobernarse por sí misma y gestionar sus propios intereses, dentro de los límites trazados por la Constitución y las leyes”. Con base en lo establecido en el artículo 287 constitucional, la autonomía se predica de las entidades territoriales (no de las divisiones administrativas), quienes gozan de los siguientes derechos: i) Gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les asigne la Constitución y la ley; iii) administrar los recursos y, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y iv) participar en las rentas nacionales. • Autoridades de las entidades territoriales. En virtud de la autonomía territorial, las entidades territoriales pueden gobernarse por autoridades propias, que conozcan de los asuntos particulares del Departamento, Distrito o Municipio. De tal forma, los ciudadanos de las entidades territoriales existentes en el país pueden elegir Gobernadores, Alcaldes, Diputados de las Asambleas Departamentales, y Concejales (Distritales y Municipales). Adicionalmente, en las grandes ciudades (p. ej. el Distrito Capital de Bogotá) los habitantes de las zonas en las cuales está dividido su territorio (generalmente llamadas Localidades) pueden elegir miembros de las Juntas de Acción Local (JAL), de acuerdo con lo que establezcan las normas que las regulan. • Principios que rigen el ejercicio de competencias. El artículo 288 de la Constitución señala que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, cuyas principales características se presentan en el siguiente cuadro: Cuadro 13 Principios del ejercicio de competencias Coordinación Concurrencia Subsidiariedad • Hace referencia a la existencia de la armonía y coherencia entre las actividades que realice una entidad territorial, a su interior y en relación con las demás entidades territoriales, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. • Se da cuando dos o más entidades territoriales deben desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, en procura de una mayor eficiencia y respetándose mutuamente las competencias de cada una de ellas. • Se presenta cuando las autoridades de un nivel superior apoyan, transitoriamente, a otras de un nivel inferior, a solicitud de estas últimas, en la realización de actividades propias del nivel inferior. Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) con base en el artículo 3o de la Ley 152 de 1994. PARA RECORDAR Una competencia es la: “Facultad atribuida por la Constitución o por la ley a un órgano del Estado, a una entidad descentralizada o a un servidor público para que, en forma excluyente, ejerza autoridad o jurisdicción en un asunto concreto” (Madrid-Malo, 2005, p. 64). • Principales recursos de las entidades territoriales (ET). Los principales recursos con los que cuentan las entidades territoriales, para el ejercicio de sus competencias, son: los humanos (representados, principalmente, en los servidores públicos y contratistas que prestan servicios a las administraciones territoriales), los físicos (bienes muebles -escritorios, muebles, etc.-, e inmuebles –edificios, acueductos, etc.–), los tecnológicos (software, sistematización de procesos, Elementos básicos sobre el Estado colombiano 61 SUELTOS PIES DE PAGINAS etc.), y los financieros (rentas propias, recursos del sistema general de participaciones, recursos de crédito –interno o externo–, y las regalías64). En el siguiente cuadro se presentan las características generales de las principales fuentes65 de financiación con que cuentan las ET. Cuadro 14 Principales fuentes de financiación de las entidades territoriales Rentas Propias Recursos del Sistema General de Participaciones Recursos de crédito Regalías • Corresponden a los recursos que dependen del esfuerzo de recaudo directo, y que pueden ser determinados y obtenidos directamente por las ET (respetando la reglamentación general definida por las leyes). • Están compuestas por los ingresos tributarios66 y los no tributarios67. • Son recursos, estables y permanentes, que, en virtud de la Constitución y las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, la Nación transfiere a las ET y a los resguardos indígenas68, para financiar el desarrollo de sus competencias (principalmente en educación, salud, y agua potable y saneamiento básico). • Son aquellos que la SET obtienen por medio de entidades crediticias nacionales o extranjeras, cuyo monto debe reembolsar de acuerdo con el plazo para su pago. • Estos compromisos se pueden adquirir siempre y cuando la ET tenga capacidad de endeudamiento en los términos establecidos por la ley. • Corresponden a la contraprestación económica por concepto de explotación de recursos naturales no renovables. • Pueden ser directas (por la explotación o por ser puerto de salida de recursos naturales no renovables) o indirectas (a través de proyectos, en áreas determinadas por la ley, que las ET presentan al Fondo Nacional de Regalías). Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) con base en DNP, ESAP, Mincultura (2007). PARA RECORDAR “Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. (Art. 362, C.P.). • Participación en las rentas nacionales. Las entidades territoriales, y los resguardos indígenas, participan en las rentas nacionales a través del Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP es un sistema creado por la Constitución que está constituido por los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (modificados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 (principalmente lo relativo a 64 Otra fuente adicional de recursos corresponde a los de cofinanciación, los cuales son recursos de origen nacional o departamental orientados a apoyar la financiación de determinados proyectos según las prioridades de inversión del respectivo departamento o de la Nación. 65 Para un mayor detalle sobre la estructura y análisis de las fuentes de financiación territorial se sugiere consultar el documento: DNP-DDTS (2009). “Técnicas para el Análisis de la Gestión Económica y Financiera de las Entidades Territoriales”; (disponible en www.dnp.gov.co). 66 Los ingresos tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que tienen carácter obligatorio y que no generan contraprestación alguna (p. ej. los impuestos sobre los licores, cerveza, cigarrillos y tabaco en los Departamentos; y los impuestos predial y de industria y comercio en Distritos y Municipios). 67 Los ingresos no tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que generan alguna contraprestación (p. ej. tasas, multas y contribuciones en los Departamentos; y tasas, multas y peajes en los Distritos y Municipios). 68 Dado que los resguardos indígenas no son entidades territoriales, los recursos que la Nación les transfiere (de acuerdo con la población total del resguardo), se ejecutan a través de un convenio que las autoridades indígenas deben suscribir con el Municipio o Departamento en el cual se encuentra localizado el respectivo resguardo. Departamento Nacional de Planeación 62 SUELTOS PIES DE PAGINAS educación, salud, agua potable y saneamiento básico y un conjunto de 17 sectores establecidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 que corresponden a competencias municipales). En el siguiente diagrama, y para efectos ilustrativos, se presentan los componentes del SGP69 (con sus respectivos porcentajes de asignación de recursos), así como sus principales beneficiarios: Diagrama 11. Composición del SGP de acuerdo con las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 Fuente: DNP-DDTS-Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales (2009). La distribución sectorial de los recursos del SGP se hace de acuerdo con los aspectos técnicos que caracterizan cada sector, y atendiendo, principalmente, los criterios establecidos en el artículo 350 de la Constitución, de acuerdo con el cual: “En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley”. • Organización administrativa de las entidades territoriales. De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 489, y con lo señalado por Rodríguez (2009, p. 63 y 64), se encuentra que la Administración Pública en el orden territorial, está integrada u organizada como se presenta en el siguiente cuadro: SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ASIGNACIONES ESPECIALES 4% DISTRIBUCIÓN SECTORIAL 96% Alimentación Escolar (Municipios y Distritos) 0.5% Ribereños Río Magdalena (Municipios y Distritos) 0.08% Fondo de Pensiones Territoriales (Departamentos, Municipios y Distritos) 2.9% Resguardos Indígenas (Población Indígena de los Resguardos) 0.52% Educación (Departamentos, Municipios y Distritos) 58.5% Salud (Departamentos, Municipios y Distritos) 24.5% Agua Potable (Departamentos, Municipios y Distritos) 5.4% Propósito General * (Municipios y Distritos) 11.6% Menores de 25.000 Habitantes 17% Todos los Municipios 83% Régimen Subsidiado (Municipios y Distritos) Salud Pública (Dptos. Mpios. y Ditos.) Prestación de Servicios (Dptos., Mpios. y Ditos.) Primera Infancia* Puntos Adicionales** * Corresponden a recursos adicionales siempre que se presente un crecimiento real de la economía – PIB- superior al 4% anual. ** Corresponde a un crecimiento adicional de los recursos para educación, de la siguiente forma: 1.3% (para 2008 y 2009), 1.6% (para 2010), y de 1.8 (entre 2011 a 2016). 69 Para un mayor detalle sobre la organización y criterios de distribución de los recursos del SGP se sugiere consultar el documento sobre el particular, elaborado por la Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales de la DDTS del DNP, así como lo establecido en los artículos 356 y 357 de la Constitución (modificados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. Elementos básicos sobre el Estado colombiano 63 Cuadro 15 Integración de la Administración Pública en el orden territorial Administración Pública Territorial (Departamental, Distrital y Municipal) Organismos Principales: • Gobernaciones y Alcaldías • Secretarías de Despacho • Departamentos Administrativos Organismos Adscritos: • Los que la Ley, las Ordenanzas Departamentales o los Acuerdos Municipales determinen Organismos Vinculados: • Los que la Ley, las Ordenanzas Departamentales o los Acuerdos Municipales determinen Corporaciones Administrativas de elección popular: • Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y en Rodríguez (2009). Cabe señalar que por el hecho de formar parte de la Rama Ejecutiva o administrativa del Poder Público, las entidades territoriales existentes (Departamentos, Distritos y Municipios) pueden crear directamente establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (entidades descentralizadas especializadas o por servicios). Así mismo, en ejercicio de su autonomía, los Departamentos, Distritos y Municipios, mediante autorización de las corporaciones administrativas de elección popular (Asambleas o Concejos), y por iniciativa del jefe de la administración pública territorial (Gobernador o Alcalde), pueden darse la estructura administrativa que consideren conveniente para el cumplimiento de sus competencias y funciones70.