Otras entidades que conforman la organización territorial

Son entidades que no pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden territorial, pero que tienen vocación de hacerlo (entidades territoriales previstas) o que se constituyen con fines administrativos y de planificación (Áreas Metropolitanas y Asociaciones de Municipios). Otras entidades territoriales previstas en la Constitución Adicional a los Departamentos, Distritos y Municipios, la Constitución previó la conformación de nuevas entidades territoriales, tales como las Regiones, Provincias y las Entidades Territoriales Indígenas, cuya creación, organización y funcionamiento deben ser establecidas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), norma que como se señaló al inicio de este capítulo, a octubre de 2009, no ha sido proferida por el Congreso de la República. No obstante lo anterior, es conveniente precisar los principales aspectos de las entidades territoriales previstas, de acuerdo con lo estipulado en la Constitución Política de 1991: • Las regiones. En términos generales, se entiende por región, cualquier área subnacional que se identifica como tal para fines de desarrollo o de planificación. Desde lo jurídico, y a partir de lo señalado en los artículos 306 y 307 de la Carta Política, la región es una entidad que se constituye a partir de la unión de dos o más Departamentos, para lo cual se distingue entre dos tipos de regiones83, a saber: – Región administrativa y de planificación: constituida por dos o más Departamentos, con el fin de lograr el desarrollo económico y social del respectivo territorio. Tiene personería jurídica, autonomía en el orden administrativo y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social de su territorio (art. 306, C.P.). 83 No obstante no se cuenta con la LOOT para dar aplicación práctica a lo establecido en los artículos 306 y 307 de la Constitución, Rodríguez (2009, p. 218) destaca el hecho de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el Congreso puede, en uso de sus atribuciones ordinarias, organizar diversos tipos de regiones, siempre y cuando estas no sean entidades territoriales (Ver: Consejo de Estado. Concepto 6 septiembre de 2001, SCSC, exp. 1361; y Corte Constitucional. Sentencia C-207 de 2000). Elementos básicos sobre el Estado colombiano 75 – Región Territorial: la Constitución establece que la LOOT, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)84, debe establecer las condiciones para solicitar la conversión de la Región Administrativa y de Planificación en entidad territorial. Además precisa que la decisión tomada por el Congreso debe someterse en cada caso a referendo de los ciudadanos de los Departamentos interesados. Así mismo, la Carta Política señala que la LOOT establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región (art. 307, C.P.). • Las Provincias. El artículo 321 de la Constitución Política prevé la posibilidad de organizar Provincias, constituidas por Municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo Departamento. El artículo en mención establece que: – La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las Provincias, las cuales podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y las que les asignen la ley y los Municipios que las integran. – Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los Alcaldes de los respectivos Municipios o del número de ciudadanos que determine la ley. – Para el ingreso a una Provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los Municipios interesados. – El departamento y los Municipios aportarán a las Provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la Asamblea y los Concejos respectivos. • Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI). De acuerdo con lo establecido en el artículo 329 de la Carta Política, la conformación de estas entidades se realizará conforme a lo dispuesto en la LOOT, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la COT. Adicionalmente, la Constitución, en el artículo en mención, precisó algunos aspectos en relación con los llamados territorios indígenas (categoría que incluiría tanto a las ETI como a los resguardos indígenas): – Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. – La ley definirá las relaciones y la coordinación de las ETI con las entidades territoriales de las cuales formen parte. – En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más Departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los Gobernadores de los respectivos Departamentos. En caso de que dicho territorio decida constituirse como ETI, deberá cumplir con los requisitos establecidos en la LOOT. 84 La COT de carácter constitucional se organizó e integró por el Gobierno Nacional y funcionó hasta 1994, en virtud de las facultades otorgadas en el artículo 38 transitorio de la Carta Política. Dicha comisión tenía como funciones realizar estudios y formular, ante las autoridades competentes, recomendaciones para acomodar la división territorial del país a las disposiciones constitucionales. Es importante señalar que el artículo citado estableció que aunque la COT cumpliría sus funciones durante un período de 3 años, la ley podría darle el carácter de permanente. Departamento Nacional de Planeación 76 Así mismo, el artículo 330 constitucional reconoce que los territorios indígenas están gobernados por consejos (Consejos Indígenas), conformados y reglamentados, según los usos y costumbres de sus comunidades, los cuales deben ejercer las siguientes funciones: – Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. – Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. – Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución. – Percibir y distribuir sus recursos. – Velar por la preservación de los recursos naturales. – Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio. – Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio, de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. – Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y las que les señalen la Constitución y la ley. Otras figuras de organización territorial En desarrollo de lo establecido en el artículo 285 de la Constitución Política, para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, fuera de la división general del territorio, pueden existir otras divisiones que determine la Ley, entre las cuales se destacan figuras de organización y asociación territorial, como las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios, cuyas principales características son las siguientes: • Áreas Metropolitanas. A partir de lo señalado en el artículo 319 de la Constitución, se trata de entidades administrativas dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio y autoridad y régimen especial, que se conforman a partir de la asociación entre dos o más Municipios vecinos, que tienen relaciones económicas, sociales y físicas características de un conjunto metropolitano, con el fin de: programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio respectivo colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de las entidades territoriales que la integran y, si es del caso, prestar en común alguno de ellos; y ejecutar obras de interés para el Área (obras de interés metropolitano). La Constitución establece que la LOOT85: adoptará un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas; garantizará que en sus órganos de administración (a cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde Metropolitano, un Gerente y otras unidades técnicas, entre las que se destaca el consejo metropolitano de planificación –artículo 20 de la Ley 128 de 1994–) tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los Municipios86. 85 Como se mencionó al inicio de este capítulo, dada la complejidad de los temas que debe tratar la LOOT, la Corte Constitucional admitió la existencia de legislación orgánica en materia de ordenamiento territorial, de la cual hace parte la Ley 128 de 1994, correspondiente a la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, en la cual se precisan los requisitos de creación, y la organización y funcionamiento de dichas entidades administrativas. 86 Una vez cumplida la consulta popular, y si el resultado es favorable, los respectivos Alcaldes y los Concejos municipales protocolizarán la conformación del Área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. Elementos básicos sobre el Estado colombiano 77 De igual manera, la Carta Política prevé la posibilidad de que las Áreas Metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a los requisitos que establezca la ley. Como ejemplos prácticos de este tipo de entidades se encuentran las Áreas Metropolitanas87: del Valle de Aburrá (conformada por Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa en el departamento de Antioquia), de Bucaramanga (conformada por Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta en el departamento de Santander), de Barranquilla (conformada por Barranquilla, Puerto Colombia, Galapa, Malambo y Soledad en el departamento de Atlántico), de Cúcuta (conformada por Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia y San Cayetano en el departamento de Norte de Santander), y de Centro Occidente (conformada por Pereira, Dosquebradas y La Virginia en el departamento de Risaralda). • Asociaciones de Municipios. Se trata de una asociación voluntaria de dos o más Municipios de uno o más Departamentos (es decir, que es una entidad descentralizada indirecta, dado que le dan origen entidades descentralizadas del orden territorial como son los Municipios), definida por la Ley 136 de 1994 (art. 149) como una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman, que se rige por sus propios estatutos y goza para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la Ley a los Municipios. De acuerdo con el artículo 148 de la Ley 136 de 1994, las asociaciones de Municipios se constituyen, en virtud de un acuerdo de voluntades, con el fin de: “organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”. Organización de la Rama Ejecutiva y del Estado en el orden territorial En el organigrama 6, de acuerdo con las entidades territoriales (existentes y previstas en la Constitución) y otras formas de organización del territorio colombiano, se ilustra la estructura de la organización territorial en Colombia. De otro lado y siendo congruentes con lo establecido en la Constitución Política (artículo 115) en el organigrama 7 se presenta un modelo de organización de la Rama Ejecutiva o Administrativa en el orden territorial (aplicable tanto a escala departamental como municipal), a partir de lo establecido en la Constitución y en la Ley 489 de 1998. Finalmente, en los organigramas 8 y 9, y para efectos ilustrativos, se presentan los modelos de organización del Estado en el orden departamental y en el municipal, de tal forma que se identifica la presencia física en el territorio de las diferentes ramas del Poder Público y de los organismos que hacen parte de la estructura del Estado colombiano, a partir de lo señalado en la Constitución Política de 1991 y en la ley. 87 Adicionalmente, la Constitución Política prevé la posibilidad de la conformación de un Área Metropolitana entre el Distrito Capital con sus Municipios circunvecinos y una Región con otros Departamentos (artículos 325 y 326, C.P.). Departamento Nacional de Planeación 78 Organización Territorial Entidades Territoriales Departamentos Distritos Municipios Otras Divisiones Territoriales Asociaciones de Municipios Áreas Metropolitanas Entidades Territoriales previstas (por conformarse) Regiones Provincias Entidades Territoriales Indígenas Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en DNP (2005) . Organigrama 6. Estructura de la Organización Territorial Elementos básicos sobre el Estado colombiano 79 Organigrama 7. Estructura de la Rama Ejecutiva o Administrativa del Poder Público en el Orden Territorial Administración Pública Territorial Gobernación / Alcaldía Secretarías de Despacho Establecimientos públicos Empresas Industriales y Comerciales del Estado Sociedades de Economía Mixta Departamentos Administrativos Organismos adscritos Organismos vinculados Organismos principales Establecimientos públicos Unidades Administrativas Especiales Consejos y Comisiones Asamblea / Concejo Corporación Administrativa de elección popular Entidades Descentralizadas indirectas Entidades de carácter especial de origen legal Asociaciones entre entidades públicas Asociaciones y Fundaciones de participación mixta Sector Central Sector Descentralizado por servicios Entidades de carácter especial Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) Departamento Nacional de Planeación 80 Rama Ejecutiva Gobernación Departamental Corporación Administrativa Rama Judicial (Depende del orden nacional) Organismos de Control Organización Electoral (Depende del orden nacional) Secretaría general Asambleas Departamentales Asambleas Áreas no municipalizadas (antiguos Corregimientos Departamentales) Tribunales Superiores de Distrito Judicial Procuradurías Regionales (Ministerio Público) Depende del orden nacional Contraloría Departamental (Control Fiscal) Depende del orden territorial bajo las directrices del orden nacional Delegaciones Departamentales (Registradurías Departamentales) Oficina Jurídica Secretaría de Hacienda Secretaría de Hacienda Secretaría de Gobierno Empresas de servicios públicos Secretaría de Obras Públicas Secretaría de Educación Secretaría de Salud Secretaría de Planeación Tribunales Administrativos Defensorías del Pueblo Regionales (Ministerio Público) Depende del orden nacional (Ministerio Público) Consejo Seccional de la Judicatura Dirección Seccional de la Fiscalía Sector Central Sector Descentralizado por servicios Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en DNP (2005) Organigrama 8. Estructura modelo del Estado a escala departamental Elementos básicos sobre el Estado colombiano 81